О догмате "Добровольности" применения стандартов и его метастазах

Бондаренко В.А., директор ООО НПП «Нефте-Стандарт» г. Екатеринбург,br /> Чичерин В.П., заместитель директора ООО НПП «Нефте-Стандарт» г. Екатеринбург

Идеологи добровольности применения стандартов «забыли» очевидное, что применение стандартов обязательно хотя бы уже при государственном контроле (надзоре) за исполнением требований технических регламентов, что для предпринимателей указанная добровольность заканчивается на этапе размышлений — а не заняться ли чем-нибудь? Труднее всего доказывать очевидное, но доказывать приходится...

Отечественная стандартизация, что многими признается, — в тупике. Глубокий ее кризис дает метастазы в связанных областях: в обеспечении единства измерений, подтверждении соответствия, лицензировании, государственном контроле (надзоре) всех видов, судопроизводстве.

Каждый закон содержит механизм государственного контроля и указание на судебный способ разрешения конфликтов. И государственный контроль (надзор), и суды обязаны применять так называемые «нормы материального права» — нормы, содержащиеся в нормативных правовых актах всех уровней, включая нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

Напомним определение термина, как оно фигурирует в Разъяснениях Минюста к приказу от 4 мая 2007 года № 88 со ссылкой на постановление Госдумы от 11 ноября 1996 года: «Нормативный правовой акт — это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение».

Отсюда, определяющие факторы нормативного правового акта, помимо наличия в документе упомянутого общеобязательного государственного предписания, это соблюдение определенной формы документа и наличие полномочий у принявшего документ органа.

Но это — не все. Указом Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» для последних предусмотрена процедура вступления в действие после обязательной их юридической экспертизы и регистрации в Минюсте.

Правительство в Постановлении от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», помимо регламентации вида (формы) актов, указало (пункт 2): «Федеральным органам исполнительной власти <...> исключить случаи направления для исполнения нормативных правовых актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном порядке; привести в месячный срок свои нормативные правовые акты в соответствие с настоящим Постановлением».

И далее там же — о персональной ответственности руководителей. А в пункте 19 утвержденных этим Постановлением Правил относительно требований о государственной регистрации в Минюсте и официальном опубликовании сказано: «При нарушении указанных требований нормативные правовые акты, как не вступившие в силу, применяться не могут».

В упомянутых Разъяснениях к приказу от 4 мая 2007 года № 88 много позже вступления в силу Закона «О техническом регулировании» Минюст лишь повторил свою прежнюю до вступления позицию (см. Разъяснения к приказу от 14 июля 1999 года № 217), а именно: не подлежат представлению на государственную регистрацию в Минюст акты рекомендательного характера, а из технических актов (например, ГОСТов) и актов об их введении в действие — лишь те, которые не содержат нормативных предписаний; которые содержат — безусловно государственной регистрации подлежат!

Уже само примененное в пункте 15г этих Разъяснений «если» свидетельствует, что с огульным отрицанием Законом № 184_ФЗ нормативно-правового статуса стандартов и прочих нормативных документов по стандартизации Минюст определенно не согласен.

Обратите внимание на дату Постановления Правительства № 1009 и на фразу «привести в соответствие». Прошло 13 лет, из них шесть — до момента вступления в силу Закона «О техническом регулировании».

О необязательности нормативных документов метрологии

Как указано в статье [1] руководителей Росстандарта и Минпромторга в одной только метрологии действует 2760 нормативно-технических документов. Отметим, что они не действуют обособленно: каждый из них отсылает на конкретные стандарты и иные нормы по стандартизации. При этом, упоминаниями о низком качестве нормативных документов сломано не одно перо. Одна из причин низкого качества (но, как мы полагаем — основополагающая) — это неопределенность правового статуса нормативных документов. Точнее, определенность есть, но выражена она тем, что оформленного правового статуса у подавляющего большинства документов — нет.

В статье [2] о будущем государственном метрологическом надзоре, результатом осуществления которого могут быть предусмотренные федеральными законами санкции, подано как бесспорный вывод (цитата) «все обязательные требования, включая требования технического содержания, установленные действующими нормативно_правовыми актами любого уровня, подлежат обязательному соблюдению и представляют предмет контроля и надзора».

Примем этот вывод как аксиому, из которой следует: если требования изложены в документе, не являющемся нормативным правовым актом, то: а) требования необязательны, б) отсутствует сам предмет для надзора и контроля со стороны государства.

Именно так (в соответствии с Законом «Об обеспечении единства измерений от 26 июня 2008 года № 102_ ФЗ) и сказано в проекте Положения о государственном метрологическом надзоре [3]: основной задачей государственного метрологического надзора является надзор за соблюдением обязательных требований в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации (пункты 8 и 1).

В разъяснении [4] о метрологическом надзоре читаем: „ФГУП „ВНИИМС“ не является законодательным“ органом, а МИ 2304_08 не является нормативным правовым актом, т.к. не зарегистрирована в Минюсте России и не подлежит регистрации».

Сказанное о правовом статусе в равной мере относится ко всем без исключения документам вида МИ, существующим в ранге рекомендаций, а таких МИ — 75% от всего массива нормативно-технических документов в области метрологии! Отметим, что многие из МИ, в том числе и свежепринятые, — это методики поверки и методики измерений в сфере государственного регулирования обеспечения единства измерений (ОЕИ), существование их в ранге рекомендаций иначе как пережитком и парадоксом назвать трудно.

В юбилейной статье компетентных авторов [5] находим и общую картину стандартизации в области метрологической деятельности (п. 3.3): «Документы по стандартизации в большинстве случаев не носят обязательный характер». Правда, эта общая картина несколько «смягчена», т.к. с учетом Разъяснений Минюста о рекомендательных документах и ГОСТах необязательными являются 96% от всего массива действующих НД метрологии (кроме Правил по метрологии ПР и Руководящих документов РД). Указанное «большинство» необязательных документов — подавляющее.

Кроме этих, чисто метрологических НД, действуют тысячи других номинально необязательных НД, в которых регламентированы измерения, применение средств измерений и погрешности для исполнения (и подтверждения) предусмотренных законодательством обязательных требований. Как видим, насчет необязательности НД по стандартизации все и всё понимают. Тогда, государственный метрологический надзор — за чем надзирать собирается?!

Но следствия необязательности НД этим не исчерпываются, под вопросом — наличие инструмента для другого контроля — государственного контроля соблюдения требований технических регламентов в отношении продукции (но и при этом контроле метрология — далеко не на последнем месте!), поэтому обратимся к истокам.

О внутренних противоречиях Закона «О техническом регулировании» и опровержении принципа Закон «О стандартизации» № 5154-1, который Законом «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184-Ф отменен, содержал (пункт 1 статьи 7) важнейшее и естественное требование о непротиворечии государственных стандартов законодательству России.

Содержал — в отличие от Закона «О техническом регулировании», который, лишив нормативные документы в области стандартизации статуса юридического акта, породил «разрыв» в системе законодательства и в практике правоприменения.

Закон «О техническом регулировании», предусмотрев государственный контроль соблюдения требований технических регламентов и соответствующие санкции (глава 6), для реализации установленных им целей принятия технических регламентов (статья 6) и для установления техническими регламентами минимально необходимых требований, обеспечивающих выполнение установленных видов безопасности и единство измерений (пункт 1 статьи 7), определил место стандартизации и стандартов, где обеспечение единства измерений, сопоставимость результатов исследований (испытаний) и измерений, проведение анализа характеристик продукции (работ, услуг) и содействие соблюдению требований технических регламентов — это цели стандартизации (статья 11). А добровольность применения документов в области стандартизации (и национальных стандартов) — это главный принцип технического регулирования и стандартизации (статьи 2, 12 и др.).

По идеологии этого закона, нормативные документы в области стандартизации нормативными правовыми актами не являются, что подкреплено и нормой (пункт 3 статьи 4) о наделении федеральных органов исполнительной власти правом издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера (за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1).

Вот этот возведенный в абсолют главный принцип и опровергаем, используя, в частности, противоречия в самом законе и обратившись только к процедурам подтверждения соответствия.

Законом № 184-ФЗ декларирован принцип единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений при проведении процедур обязательной оценки соответствия (статья 3); статьей 33 установлено, что государственный контроль (надзор) соблюдения требований технических регламентов осуществляется в отношении продукции или связанных с требованиями к ней процессов, и что при этом контроле используются правила и методы исследований (испытаний) и измерений, установленные в порядке, предусмотренном пунктом 11 статьи 7.

В соответствии с пунктом 11 статьи 7, для выполнения требований технических регламентов и подтверждения соответствия необходимые руководящие документы определяются двояко:

а) Правительством РФ или федеральным органом исполнительной власти по техническому регулированию до дня вступления в силу технического регламента утверждается в соответствии с требованиями законодательства__ Российской Федерации в области обеспечения единства измерений Перечень документов в области стандартизации, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия;

б) в случае отсутствия указанных документов в области стандартизации (содержащих правила) применительно к отдельным требованиям технического регламента или объектам технического регулирования этими же органами с аналогичной целью утверждаются самостоятельные Правила и методы исследований (испытаний) и измерений.

Таким образом, в соответствии со статьей 33, именно эти Перечни и Правила используются при проведении мероприятий по государственному контролю соблюдения требований технических регламентов и подтверждения соответствия, используются директивно и повсеместно, что делает их обязательными для применения. Перечни и Правила в качестве обязательных используются также судами при разрешении споров по результатам мероприятии государственного контроля (пункты 2 и 4 статьи 39). Перечни и Правила в качестве обязательных используются в соответствии с принципом технического регулирования — единства правил и методов исследований (испытаний) и измерений — при проведении процедур обязательной оценки соответствия (статьи 3 и 23), обязательной сертификации (статья 25), аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) — статья 31, при рассмотрении судами соответствующих споров в связи с этими процедурами.

Что касается применения нормативных документов в области стандартизации через Перечни и Правила, то сами Перечни и Правила, утвержденные федеральным органом исполнительной власти, изначально провозглашены документами рекомендательными (п. 3 статьи 4).

На октябрь 2010 года имеется девять Перечней документов в области стандартизации, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия; все утверждены Распоряжениями Правительства, т.е. актами, обязательными к исполнению в Российской Федерации (статья 23 Федерального конституционного Закона «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 года № 2-ФКЗ).

Не зависимо от формы акта, при утверждении Перечней, входящие в них нормативные документы в области стандартизации Правительством не утверждаются. На октябрь 2010 года имеются четыре документа Правила, все утверждены Постановлениями Правительства (№ 955 от 15 декабря 2008 года, № 1037 от 27 декабря 2008 годы, № 420 от 18 мая 2009 года, № 897 от 05 ноября 2009 года). Однако текста эти Правила не содержат, а являют собой те же перечни нормативных документов.

Таким образом, в соответствии со статьей 33, именно эти нормативные документы в области стандартизации через вышеуказанные Перечни и Правила используются директивно при проведении мероприятий по государственному контролю соблюдения требований технических регламентов. Они используются директивно и повсеместно при проведении процедур обязательной оценки соответствия, обязательной сертификации, аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), что делает их обязательными для применения. Отметим, что разрешение судами споров по результатам всех перечисленных процедур невозможно без применения нормативных документов в области стандартизации для установления наличия (или отсутствия) объективной стороны правонарушения.

Итак, в Законе «О техническом регулировании» три противоречия:

а) утвержденные федеральным органом исполнительной власти (пункт 11 статьи 7) Перечни документов в области стандартизации, содержащие правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения принятого технического регламента и осуществления оценки соответствия, а также самостоятельные Правила и методы исследований (испытаний) и измерений в случае отсутствия вышеуказанных документов в области стандартизации) нормативными правовыми актами не являются и не обязательны для исполнения, в отличие от таких же и применяемых в тех же целях Перечней и Правил, утвержденных Правительством России;

б) при декларированном законом принципе добровольности применения нормативных документов в области стандартизации (статьи 2 и 12) и при норме (п. 3 статьи 4) о наделении федеральных органов исполнительной власти правом издавать в сфере технического регулирования акты только рекомендательного характера (за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1) — утвержденные федеральным органом исполнительной власти вышеуказанные Перечни и Правила являются обязательными для применения и исполнения (и влекут правовые последствия) при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) соблюдения требований технических регламентов, при проведении процедур обязательной оценки соответствия (статьи 3 и 23), обязательной сертификации (статья 25), аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) — статья 31, при рассмотрении судами соответствующих споров в связи с мероприятиями государственного контроля (надзора) и в связи с этими процедурами;

в) при декларированном законом принципе добровольности применения нормативных документов в области стандартизации (статьи 2 и 12) указанные нормативные документы через Перечни и Правила, утвержденные как Правительством России, так и федеральным органом исполнительной власти, являются обязательными для применения и исполнения (и влекут правовые последствия) при проведении мероприятий по государственному контролю (надзору) соблюдения требований технических регламентов, при проведении процедур обязательной оценки соответствия (статьи 3 и 23), обязательной сертификации (статья 25), аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) — статья 31, при рассмотрении судами соответствующих споров.

Таким образом, предусмотренный Законом «О техническом регулировании» один из главных принципов технического регулирования и стандартизации (статьи 2, 12 и др.) — добровольность применения документов в области стандартизации — самим этим законом опровергается.

О нарушениях законодательства

В силу самого Закона № 184_ФЗ, применение (и исполнение) нормативных документов в области стандартизации во многих сферах обязательно.

При этом Законом № 184_ФЗ поддержан Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу...» и соответствующие ему акты; поддержан указанием того, что (статья 9.1) «технический регламент принимается нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию <...> и принимается в порядке, установленном для принятия нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (п. 1) и «Принятые нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию технические регламенты подлежат государственной регистрации в установленном порядке» (п. 8).

Указ Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу...», Постановление Правительства от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», Разъяснения при приказе Минюста от 4 мая 2007 года № 88 нарушены:

— вытекающей из Закона № 184_ФЗ обязательностью применения утвержденных федеральным органом исполнительной власти Перечней и Правил (п. 11 статьи 7) в отсутствие их государственной регистрации в Минюсте и отсутствием официального опубликования;

— вытекающей из Закона № 184_ФЗ обязательностью применения нормативных документов в области стандартизации (через Перечни и Правила, утвержденные Правительством России или федеральным органом исполнительной власти) в отсутствие государственной регистрации в Минюсте этих нормативных документов в области стандартизации и официального опубликования.

Вместе с тем, в статье 46 этот закон определил переходные положения, указав, что со дня вступления его в силу впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, установленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными документами федеральных органов исполнительной власти, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям: защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений; предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Сюда относятся, например, все стандарты системы безопасности труда и промышленной безопасности; в частности, к таковым обязательным относятся и требования к средствам измерений и к их эксплуатации.

Отсюда, для переходного периода, начатого 7 лет тому назад и конец которого сегодня не предвидится, огромное количество нормативных документов федеральных органов исполнительной власти сохранило обязательный характер (не имеет значения, полностью или в части).

Постановлением Госстандарта «О национальных стандартах Российской Федерации» от 30 января 2004 года № 4, которое зарегистрировано в Минюсте от 13 февраля 2004 года № 5546, со дня вступления в силу Федерального Закона от 27 декабря 2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» признаны национальными стандартами государственные и межгосударственные стандарты, принятые Госстандартом России до 1 июля__ 2003 года (в неопределенном количестве и в отсутствие персонального поименования). Далее там же указано, что впредь до вступления в силу соответствующих технических регламентов требования, установленные указанными национальными стандартами, подлежат обязательному исполнению только в части, соответствующей целям... (с отсылкой на статью 46 Закона № 184-ФЗ, указаны перечисленные в ней требования и цели).

Отметим в постановлении Госстандарта № 4 противоречие между статусом и последствиями: все принятые до 1 июля 2003 года и непоименованные стандарты признаны национальными, т.е. необязательными (в силу Закона № 184-ФЗ), но обязательны, хотя бы и в части. Истоки противоречия обнаружим в истории вопроса. Постановлением Госстандарта РФ от той же даты 30 января 2004 года № 3, которое официально опубликовано не было, признано утратившим силу Постановление Госстандарта РФ от 27 июня 2003 года № 63 «О национальных стандартах Российской Федерации», в связи (прямо указано) с отрицательным результатом юридической экспертизы в Минюсте. Сопоставление Постановления от 30 января 2004 года № 4 с отмененным одноименным Постановлением от 27 июня 2003 года № 63 показывает, что Постановление № 4 зарегистрировано Минюстом при условия исключения из него всякого упоминания о ранее принятых стандартах как о юридически действующих.

Таким образом, Минюст еще в 2004 году подтвердил, что государственные стандарты, принятые до 1 июля 2003 года, согласно Указу Президента от 23 мая 1996 года № 763 и Постановлению Правительства от 13 августа 1997 года № 1009, юридически не действуют как не зарегистрированные в Минюсте и в отсутствие официального опубликования документов об их введении в действие. «Цена вопроса» — безопасность всех видов, подтверждение соответствия, лицензирование, обеспечение единства измерений...

Девять (на октябрь 2010 года) Перечней документов в области стандартизации, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, которые утверждены Распоряжениями Правительства во исполнение пункта 11 статьи 7 Закона № 184_ФЗ не для переходного периода, а для исполнения конкретных уже принятых Регламентов, — в огромном количестве содержат нормативные документы, принятые федеральным органом исполнительной власти до 1 июля 2003 года, т.е. юридически не действующие, что является множественными нарушениями Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу...» и соответствующих ему Постановления Правительства от 13 августа 1997 года № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» и «Разъяснений» Минюста.

О проблемах и предложении

Выше показаны истоки существования огромного количества юридически недействующих нормативных документов в области стандартизации, в т.ч. и в метрологии. При этом, когда говорят о низком качестве имеющихся нормативных документов в области стандартизации, включая массово принимаемые национальные стандарты, опускают одну из главных причин — заведомое отсутствие положенного юридического контроля.

Придав официально статус нормативных правовых актов необходимым нормативным документам в области стандартизации, принимаемым федеральными органами исполнительной власти, можно решить следующие вслух называемые проблемы:

— устранить внутренние противоречия в техническом регулировании и придать отсутствующую ныне законность его реализации;

— правомерно построить государственную систему стандартизации, включающую также и обязательные стандарты [6], подчинив ее единому в стране органу;

— выполнить рекомендации МОЗМ и возложить функции государственного регулирования в области обеспечения единства измерений на один федеральный орган исполнительной власти, придав ему статус межотраслевого [7];

— возродить Государственную метрологическую службу;

— заложить правовые основы для наличия предмета государственного метрологического надзора;

— легализовать годами создававшуюся Российскую систему калибровки... и многое другое.

Выводы

1. Предусмотренный Законом «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184_ФЗ главный принцип технического регулирования и стандартизации — добровольность применения документов в области стандартизации — самим этим законом опровергается.

2. Реализация положений Закона № 184_ФЗ приводит к многократным нарушениям Указа Президента РФ от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

3. Без официального придания статуса нормативных правовых актов необходимым нормативным документам в области стандартизации, принятым и принимаемым федеральными органами исполнительной власти, невозможны правомерная реализация положений Закона «О техническом регулировании» и в смежных областях, включая стандартизацию, промышленную безопасность, обеспечение единства измерений, разрешение споров...

Уже семилетняя практика показала, что имеются желающие ничего не делать. Но из тупика выходить надо.

Послесловие

Следствия порочности декларированного принципа «добровольности» не могли не проявиться в самих Технических регламентах.

В «Техническом регламенте на молоко и молочную продукцию» (от 12 июня 2008 года № 88_ФЗ) в статье 5 «Требования к безопасности» читаем (пункт 7, подпункт 1, подпункт а): «К сырому молоку, используемому для производства пищевых продуктов с определенными потребительскими свойствами, могут предъявляться следующие дополнительные требования: <...> показатель чистоты не ниже первой группы, показатель термоустойчивости по алкогольной пробе не ниже третьей группы в соответствии с требованиями национального стандарта».

Таких отсылок на национальный стандарт, который не поименован (и, в силу заложенного принципа «добровольности», не может быть поименован) — несколько. Не имеет значения, что требования «могут предъявляться». Существенно, что Техническим регламентом требования по ряду показателей количественно не определены, могут произвольно изменяться, к тому же — незаконодательным органом, и при этом подлежат безусловному выполнению и государственному контролю (надзору).

Ввиду порочности принципа, регламентация в области безопасности как в сказке — сделай то, не знаю что.

Список литературы*

  1. Элькин Г. Состояние и основные направления работ в области ОЕИ в Российской Федерации//Законодательная и прикладная метрология. — № 3. — 2010.
  2. Маликова Х. Каким должен быть нормативный правовой акт о государственном метрологическом надзоре// Главный метролог. — № 6. — 2009.
  3. Маликова Х. Положение о государственном метрологическом надзоре// Советник метролога. — № 4. — 2010.
  4. Генкина Р. Консультации// Советник метролога. — № 6. — 2009.
  5. Генкина Р., Лукашев Ю. Говорим ВНИИМС, подразумеваем — законодательная метрология// Законодательная и прикладная метрология. — № 5. — 2010.
  6. Пугачев С. России необходим закон «О стандартизации»// Информационный бюллетень ЦНТД. — № 12. — 2007.
  7. Брюханов В. Перед Российской метрологией стоят очень серьезные задачи// Главный метролог. — № 2. — 2008.
  8. * Для целостности восприятия, мы сознательно не ссылались на свои прежние публикации по теме (Примеч. авторов).

    Обращаем внимание читателей, что позиция авторов может не совпадать с мнением редакции.