Национальная система аккредитации ждет своего закона

Министерство экономического развития России и Совет по аккредитации при Комитете по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия подготовили проекты Закона «Об аккредитации», которые, как выяснилось, иногда противоречат друг другу. Предлагаем вашему вниманию анализ представленных законопроектов.

В рамках реализации распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 октября 2010 года № 1760-р"Об одобрении Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации и утверждения плана мероприятий по формированию единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации" ведется работа по подготовке Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации». Подготовка документа осуществляется, с одной стороны, Министерством экономического развития России, которое является федеральным органом исполнительной власти с функцией выработки государственной политики и нормативно-правового регулирования в области аккредитации. А с другой стороны, свои предложения по формированию данного документа вырабатывает Совет по аккредитации, созданный при Комитете РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия.

Совет по аккредитации создан, согласно Концепции формирования единой национальной системы аккредитации Российской Федерации, из представителей федеральных органов исполнительной власти, общероссийских общественных организаций, объединений предпринимателей и потребителей, научных и экспертных организаций и наделен полномочиями по участию в процессе выработки политики в области аккредитации.

Проект Федерального закона «Об аккредитации в Российской Федерации» (далее — «Об аккредитации»), разработанный Минэкономразвития, состоит из 7 глав, включающих в себя 30 статей.

Проект Федерального закона «Об аккредитации в области оценки соответствия», разработанный Советом по аккредитации, в своей версии 6.1 от 10 марта 2011 года, состоит из 3 глав, включающих 29 статей.

Поговорим предметно

Первая глава каждого из проектов посвящена общим положениям, определяющим сферу действия Закона, и охватывает основные понятия, цели, принципы аккредитации и состав законодательства.

Проект ФЗ «Об аккредитации» четко определяет области, отношения в которых регулируются данным нормативно-правовым актом, подробно рассматривает цели, в которых осуществляется аккредитация на территории нашей страны.

В свою очередь, проект ФЗ «Об аккредитации в области оценки соответствия» более полно описывает субъекты, компетентность которых он устанавливает: органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров); организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю; экспертных организаций; органов по сертификации персонала, систем менеджмента, услуг; испытательных, исследовательских, аналитических, измерительных, калибровочных лабораторий (центров) для целей оценки соответствия.

Данный Проект в целом уделяет много внимания особенностям правового статуса испытательных лабораторий (центров) в рамках определения их компетентности для выполнения конкретных задач по оценке соответствия, в то время как Проект Минэкономразвития не выделяет этого субъекта единой национальной системы аккредитации в РФ в качестве самостоятельного от органов по сертификации.

Следует отметить, что Проект ФЗ «Об аккредитации» не указывает одно из основополагающих направлений, заложенных в Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации: необходимость создания условий для взаимного признания результатов оценки соответствия государствами-членами Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС, а также государствами, которые являются основными торговыми партнерами Российской Федерации. Этот принцип положен в основу формирования единой национальной системы аккредитации в связи с необходимостью гармонизации законодательства стран ТС, а также сближения российской системы аккредитации с системой Евросоюза, являющегося основным экономическим партнером нашей страны. Поэтому он учтен в Проекте ФЗ Советом по аккредитации.

Вторая глава законопроектов посвящена национальной системе аккредитации и определяет ее состав, полномочия органов и аккредитационные требования.

В Проекте ФЗ «Об Аккредитации» названы органы и структуры, входящие в состав Национальной системы аккредитации в Российской Федерации:

  1. федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации;
  2. национальный орган по аккредитации;
  3. совет по аккредитации при федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации;
  4. комитет по апелляциям при совете по аккредитации;
  5. эксперты по аккредитации.

Законопроект «Об аккредитации в области оценки соответствия» включает в состав национальной системы аккредитации, помимо общих для проектов законов структурных элементов, обозначенных в Проекте Минэкономразвития, Правительство Российской Федерации и нормативные документы по аккредитации.

Несмотря на то, что Правительство не включено в состав национальной системы аккредитации, в Проекте ФЗ «Об аккредитации» его полномочия определяются в полной мере в специально посвященной этому статье 6. При этом нормативные документы для проведения процедуры аккредитации и порядок их опубликования в данном законопроекте отсутствуют, в то время как статья 12 Проекта ФЗ «Об аккредитации в области оценки соответствия» подробно разбирает виды таких документов и правила их обнародования.

Национально?

Проект Закона «Об аккредитации в области оценки соответствия» предусматривает процесс определения национального органа по аккредитации и описывает требования, предъявляемые к этому органу отдельной статьей. Так, в статье 8 законопроекта сказано, что «национальным органом по аккредитации является федеральный орган исполнительной власти, назначенный Президентом Российской Федерации, или некоммерческая организация, не менее 51% доли в уставном капитале которой находятся в государственной собственности».

Законопроект «Об аккредитации», несмотря на постоянное упоминание в тексте национального органа по аккредитации, так и не дает его четкого определения. Хотя, казалось бы, именно в этом документе, являющемся основополагающим для данной сферы деятельности, необходимо описывать основные требования, предъявляемые к центральному органу национальной системы аккредитации.

Раздел, посвященный полномочиям различных структурных элементов национальной системы аккредитации, разработан законопроектами в разной степени.

Так, Проект ФЗ Минэкономразвития демонстрирует высокую степень систематизированности полномочий: указаны отдельными статьями полномочия Правительства Российской Федерации в области аккредитации, полномочия федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации, полномочия национального органа по аккредитации.

Но, в то же время, многие существенные позиции скрываются под формулировками «осуществление иных функций в соответствии с настоящим Федеральным законом» (например, пункт 5 статьи 7; пункт 9 статьи 8). Такие формулировки оставляют много пробелов в восприятии и трактовке полномочий того или иного органа власти.

Проект ФЗ «Об аккредитации в области оценки соответствия» не прописывает сферу деятельности уполномоченных органов так досконально, как рассмотренный выше нормативный документ. Зато более подробно документ описывает частности. Например, к общим функциям уполномоченного органа федеральной исполнительной власти по реализации государственной политики в сфере аккредитации законопроект относит:

  1. установление принципов ценообразования для работ по аккредитации;
  2. установление дополнительных требований к органам по оценке соответствия, которые выполняют работы по оценке соответствия в обязательной сфере, согласуя их с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Указанный законопроект относит к компетенции Совета по аккредитации одобрение принципов оплаты за аккредитацию и инспекционный контроль. Судя по всему, вопросы ценообразования и возможных дополнительных требований к органам по оценке соответствия в Проекте ФЗ «Об аккредитации» относятся к компетенции какого-либо из элементов национальной системы аккредитации в форме «осуществления иных функций в соответствии с настоящим Федеральным законом».

Можно предположить, что данная норма в законопроекте «Об аккредитации в области оценки соответствия» вводится с целью недопущения недобросовестной ценовой конкуренции, предоставляя Совету по аккредитации утвердить равные условия для всех участников процесса.

В вопросе о знаке соответствия Проект ФЗ «Об аккредитации в области оценки соответствия» соответствует Концепции формирования единой национальной системы аккредитации (статья 15). И поэтому определяет знак Российского национального органа по аккредитации в качестве необходимого символа при работе аккредитованного органа по оценке соответствия или испытательной лаборатории (центра).

В то же время, Проект ФЗ «Об аккредитации» лишь один раз упоминает необходимость установить изображение знака национальной системы аккредитации в рамках полномочий федерального органа исполнительной власти, который осуществляет функцию по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области аккредитации (статья 7).

Найти крайнего. Эксперта Разработчики законопроекта «Об аккредитации в области оценки соответствия» настаивают на необходимости использования международного опыта и формирования системы, при которой аккредитация, являясь государственной задачей по обеспечению национальной безопасности, должна осуществляться негосударственными организациями от имени государства. Именно таким образом система работает в Германии.

Комитет по апелляциям, осуществляющий свои функции в соответствии с законопроектом «Об аккредитации» при Совете по аккредитации, в законопроекте «Об аккредитации в области оценки соответствия» упоминается в качестве комиссии по апелляциям и вскользь в рамках статьи 17 «Разрешение споров участников аккредитации».

Проект ФЗ «Об аккредитации в области оценки соответствия» в качестве экспертов дает предпочтения организациям, а не физическим лицам, хотя и определяет полномочия самостоятельных экспертов. При этом законопроект в отношении национального органа по аккредитации настаивает на необходимости иметь в своем штате «достаточное число компетентного персонала, имеющего высшее образование, подготовку, технические знания, навыки и опыт, необходимые для выполнения работ по оценке в области аккредитации» (статья 11).

В то же время в Проекте ФЗ «Об аккредитации» экспертные организации не упоминаются вовсе. Вероятно, Минэкономразвития приравнивает их деятельность и полномочия к тем, что имеют эксперты-физлица. Кроме того, законопроект не предъявляет к национальному органу требований по формированию штата экспертов, позволяя все сферы деятельности по аккредитации охватывать посредством заключения договора с экспертом.

При обсуждении законопроектов специалисты Совета по аккредитации обращают особое внимание на экспертные организации и настаивают на необходимости отраслевой направленности при проведении аккредитации. В целях реализации этой отраслевой направленности к работе должны быть привлечены экспертные организации, в которых трудятся те или иные эксперты. А предъявляемые к ним требования, согласно выступлениям членов Совета по аккредитации, не должны быть прописаны в законе, потому что их следует определять по международным стандартам.

Право имеющий?

Статья 12 Проекта ФЗ «Об аккредитации» подробно и наиболее полно раскрывает аккредитационные требования, предъявляемые к заявителям и аккредитованным лицам. Согласно тексту законопроекта, заявители и аккредитованные лица должны располагать системой учета и документирования результатов выполнения работ в области аккредитации;

— содержать в собственности или на ином законном основании помещения, сооружения, технические средства, оборудования и т.д., необходимые для выполнения работ по оценке соответствия;

— иметь в штате не менее трех специалистов, отвечающих специальным требованиям, предъявляемым к сотрудникам в области аккредитации;

— подтверждать свое право работать в данной сфере положительным заключением экспертизы документов, в заявленных областях аккредитации, проведенной комиссией по аккредитации.

Законопроект в пункте 3 указанной статьи устанавливает особое правило, согласно которому аккредитованные лица и их сотрудники не должны состоять в гражданско-правовых и (или) трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся работы по оценке соответствия, и не должны являться в отношении этих лиц аффилированными.

Законопроект «Об аккредитации в области соответствия» выдвигает к аккредитованным органам по оценке соответствия следующие требования: не менее 80% штатных экспертов по оценке соответствия, собственная аккредитованная испытательная лаборатория (центр) или договоры на проведение испытаний продукции с аккредитованными испытательными лабораториями (пункт 3 статьи 9). Аккредитованная испытательная лаборатория (центр), в свою очередь, должна иметь не менее 80% собственного испытательного оборудования, и не более 20% арендуемого, а также компетентный аттестованный персонал со стажем работы в области проведения испытаний в соответствии с областью аккредитации не менее трех лет (пункт 4 статьи 9).

Позиция Министерства экономического развития России, которое считает возможным привлечение к работе в лабораториях экспертов, имеющих среднее образование, очень жестко критикуется членами Совета по аккредитации. В своих выступлениях они настаивают на необходимости специализации экспертов. «Три уровня экспертов. Один управляет. Один по процедурам. А основная часть — это специалисты, которые в этой области работают... Если ты проверяющий, ты должен быть никак не меньше уровня того, кого ты проверяешь», — отмечает В. Матюшин, вице-президент некоммерческого партнерства, объединения производителей железнодорожной техники.

Коллеги г-на Матюшина из Совета по аккредитации также подвергают сомнениям нормы Закона «Об аккредитации» относительно того, что эксперты не должны иметь ничего общего с лабораториями и с органами по сертификации, недоумевая откуда тогда эксперты будут знать, как работает аппаратура, какая она нужна и как вообще проводить испытания, контрольные испытания и т.д.

Что касается аккредитационных требований, разработчики законопроекта «Об аккредитации в области оценки соответствия» на своих заседаниях отмечают низкую степень проработанности этого вопроса в проекте ФЗ «Об аккредитации»: их формулировки в самом общем виде лишают систему прозрачности и понятности. В связи с этим остро встает вопрос о дополнительной нише для развития коррупции. Исполнительный директор Ассоциации «Аналитика» И. Болдырев на заседании Совета по аккредитации 11 февраля 2011 года обратил внимание коллег на данную проблему: «Устранение коррупции... А за счет чего оно будет устранено? Когда все решения будут приниматься должностным лицом, которое оценивает соответствие или несоответствие абсолютно мутным требованиям. <...> С теми минимальными требованиями, которые вписываются на сегодня в этот проект закона, явным образом упадет качество тех органов по оценке соответствия, которые планируется аккредитовать». Но коррупционная составляющая в части непрозрачности требований — это лишь последствия заложенной в основу законопроекта конструкции разрешительной формы аккредитации, в то время как, по мнению специалистов Совета по аккредитации, она должна быть оценочной.

Все идет по плану

Проект Федерального закона «Об аккредитации» содержит в себе объемную по тексту и сути главу 3 «Правила и организация аккредитации», состоящую из 11 статей. В этой главе очень подробно с учетом многих нюансов раскрываются всевозможные вопросы:

  • о правах и обязанностях заявителей (статья 14);
  • о порядке представления заявителем заявления и документов, необходимых для получения аттестата аккредитации, и их приема национальным органом по аккредитации (статья 15);
  • о порядке проведения экспертизы по аккредитации (статья 16);
  • о принятии решения о предоставлении аттестата аккредитации (статья 17);
  • о сведениях, подлежащих включению в приказ (распоряжение) национального органа по аккредитации о предоставлении аттестата аккредитации и в аттестат аккредитации (статья 18);
  • о порядке переоформления или предоставления дубликата или копии аттестата аккредитации (статьи 19, 20);
  • о порядке приостановления, возобновления, прекращения действия и аннулирования аттестата аккредитации (статья 21);
  • о расширении и сокращении области аккредитации (статья 22);
  • о системе информационного обеспечения в области аккредитации (статья 23);
  • о порядке формирования и ведения реестров аккредитованных лиц, экспертов и о порядке предоставления сведений из таких реестров (статья 24).

Аналогичная часть, посвященная правилам аккредитации, в законопроекте «Об аккредитации в области оценки соответствия» включает в себя только шесть статей:

  • Статья 12. Нормативные документы по аккредитации;
  • Статья 13. Правила и общие критерии аккредитации;
  • Статья 14. Аттестат аккредитации;
  • Статья 15. Знак национального органа по аккредитации;
  • Статья 21. Информация о документах в области аккредитации;
  • Статья 22. Единый реестр национального органа по аккредитации.

Таким образом, данный законопроект в вопросе о правилах аккредитации обходится общими словами, делегируя разработку всех нормативов по процедуре проведения аккредитации в национальный орган по аккредитации и его внутренние нормативные документы.

Контроль превыше всего

Оба законопроекта содержат в себе нормы, касающиеся осуществления контроля в области аккредитации деятельности заявителя и аккредитованных лиц.

Проект Закона «Об аккредитации в области оценки соответствия» называет такой контроль инспекционной проверкой.

Согласно нормам данного документа, инспекционные проверки осуществляются с целью контроля постоянного соблюдения субъектом аккредитации критериев по аккредитации в утвержденной области и проводятся национальным органом по аккредитации или по его поручению (договору) экспертной организацией или экспертом по аккредитации (пункт 1 статьи 16).

Также указанная статья устанавливает сроки инспекционных проверок: не ранее чем через 12 месяцев после первичной аккредитации субъекта, а в последующем один раз в два года (пункт 2 статьи 16). При выявлении в ходе проверок нарушений со стороны аккредитованного лица национальный орган по аккредитации принимает все надлежащие меры для аннулирования, приостановления действия или отзыва его аттестата об аккредитации.

Законопроект «Об аккредитации» выделяет несколько видов контроля в области аккредитации. В первую очередь, это государственный контроль (надзор) соответствия аккредитационным требованиям. При осуществлении такого контроля национальный орган по аккредитации с учетом особенностей, утвержденных отраслевым законом об аккредитации, руководствуется Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294_ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Государственный контроль, в свою очередь, может проводиться в форме документарных или выездных проверок. Документарные проверки проводятся в отношении заявителя, представившего заявление о предоставлении аттестата и аккредитованного лица, представившего заявление о переоформлении аттестата аккредитации. Предметом такой проверки, как правило, выступают сведения, содержащиеся в представленных заявлениях и документах, в целях оценки соответствия таких сведений аккредитационным требованиям.

В случаях, если проведения документарной проверки недостаточно для принятия решения национальным органом по аккредитации о выдаче или переоформлении аттестата аккредитации, проводится выездная проверка. Предметом данного вида проверки является соблюдение заявителем аккредитационных требований, в том числе: состояние помещений, зданий, сооружений, оборудования, технических средств и иных объектов — в случае, если данные объекты будут использованы при осуществлении деятельности в области оценки соответствия.

В отношении аккредитованного лица проверки могут быть плановыми и внеплановыми. Сроки плановых проверок, установленные законопроектом (через год после получения аттестата аккредитации, через два года после окончания последней плановой проверки аккредитованного лица), совпадают с предложениями о сроках проверок, выдвинутыми проектом Закона «Об аккредитации в области оценки соответствия».

При определенных обстоятельствах, указанных в законе, внеплановые проверки могут требовать согласования с органами прокуратуры.

Таким обстоятельством в законопроекте «Об аккредитации» названо поступление в национальный орган заявлений граждан, ИП и юридических лиц, информации от различных органов власти и самоуправления или иных источников вплоть до СМИ о фактах нарушений аккредитационных требований, подтверждаемых документами и (или) иными материалами (пункт 2 части 12 статьи 25).

Кроме указанных видов контроля, законопроект предусматривает общественный контроль (статья 26), который в области аккредитации осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями, а также гражданами в соответствии с законодательством.

Разработчики законопроекта «Об аккредитации в области оценки соответствия» принципиально не соглашаются со своими коллегами из Министерства экономического развития России в вопросе государственного надзора. По их мнению, должен существовать только инспекционный надзор. Эти вопросы тесно связаны с проблемой ответственности органа аккредитации, нормативы которой содержатся в заключительных частях проектов законов.

И если Проект ФЗ «Об аккредитации» не уточняет видов ответственности, ограничиваясь общими словами «в соответствии с законодательством Российской Федерации» (пункты 1, 2, 4 статьи 28), то законопроект «Об аккредитации в области оценки соответствия» закрепляет за нарушение установленных правил и процедур аккредитации гражданско-правовую, административную и уголовную ответственность (статья 19).

В своем выступлении на заседании Совета по аккредитации его председатель А. Дейнеко по поводу надзора и ответственности отметил: «Никто кроме экспертного сообщества не может подтвердить или опровергнуть компетентность».

В связи с этим он приводит опыт Казахстана, в законе которого прописано, что соблюдение субъектом аккредитации правил аккредитации — это компетенция инспекционной проверки. Отсюда у членов Совета по аккредитации возникают сомнения в необходимости привлечения суда при решении вопросов о признании компетентности при проведении аккредитации. Выходит, что инспекционного надзора будет вполне достаточно при проверке соблюдения аккредитованным лицом всех требований и правил. При этом законопроект «Об аккредитации в области оценки соответствия» статьей 20 закрепляет крайне важное условие для работы в сфере аккредитации — страхование ответственности органов по оценке соответствия.

Разработчики законопроекта «Об аккредитации в области оценки соответствия» настаивают на обязательности страхования ответственности органов, осуществляющих оценку соответствия продукции, вводя наличие страхового полиса в качестве обязательного условия для аккредитации органа по оценке соответствия при осуществлении им обязательного подтверждения соответствия продукции установленным требованиям. Страхование ответственности, по мнению авторов проекта, является условием, обеспечивающим защиту прав потребителей услуг по оценке соответствия, поэтому требует к себе особого внимания. Законопроект «Об аккредитации» не может похвастаться нормами о страховании ответственности органов по оценке соответствия.

Кроме того, в качестве одного из направлений развития инспекционного надзора Совет по аккредитации признает возможность участия в инспекционных проверках аудиторов из конкурентных организаций или органов. В законопроект данное предложение пока не включено, но оно обсуждается на заседаниях Совета по аккредитации. Члены совета исходят из положения о том, что никто лучше конкурента не смотрит на ошибки. Также разрабатывается предложение по разграничению полномочий, чтобы аккредитацией, подтверждением соответствия и надзором занимались разные органы. Такая практика широко распространена в Европе.

Денежки любят счет

Проект закона «Об аккредитации в области оценки соответствия» в статье 18 уточняет порядок оплаты работ по аккредитации. Согласно нормам этой статьи оплата работ по аккредитации и инспекционному контролю производится субъектом аккредитации на условиях договора с национальным органом по аккредитации.

Данный законопроект не регулирует своими нормами денежные вопросы, возникающие в процессе оценки соответствия. Совет по аккредитации требует открытой системы расчета затрат на аккредитацию, вновь приводя в пример опыт Казахстана.

В системе аккредитации партнера Российской Федерации по Таможенному союзу существуют открыто опубликованные в Интернете на ведомственном сайте формулы и методики расчета будущих затрат любого заинтересованного лица и его организации на аккредитацию. Аналогичный прейскурант существует в Германии. Экономическое обоснование и покрытие издержек за счет средств федерального бюджета — вопрос дискуссионный и пока непроработанный. Представитель Министерства экономического развития С. Мигин обещает, что этот вопрос будет учтен при дальнейшей работе над законом. На данном этапе вопрос оплаты ни одним из законопроектов не проработан до конца.

Перспективы и реальность

Проект ФЗ «Об аккредитации» содержит в себе главу 5 «Международное признание результатов аккредитации». В статье 27 определяется необходимость заключения двусторонних и многосторонних соглашений с целью взаимного признания результатов аккредитации, проведенной зарубежными аккредитующими органами. Разработчики же законопроекта «Об аккредитации в области оценки соответствия» ограничились упоминанием этого аспекта формирования единой системы аккредитации только в числе основных принципов и не стали включать в текст нормы, посвященные международному признанию результатов аккредитации.

Представители Совета по аккредитации на своих совещаниях говорят о том, что Министерство экономического развития не особенно внимательно прислушивается к их предложениям. Работа по подготовке Федерального закона «Об аккредитации» сопряжена с трудностями и требует совместных усилий.

Согласно Концепции формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации разработка и внесение в установленном порядке в Правительство Российской Федерации Проекта Федерального Закона «Об аккредитации в Российской Федерации» должно было быть осуществлено Министерством экономического развития России в ноябре 2010 года. Но и сегодня ответственные ведомства продолжают работу над проектом.

Татьяна СЕЛИВАНОВА