Национальные стандарты. Планка 2015

Несколько лет идет речь о том, что в процессе проведения реформы технического регулирования уже сформированная система государственной стандартизации должна быть заменена национальной системой стандартизации. В чем их отличие? Что изменилось за последние годы и что несет гражданам России новый проект — в этом мы сегодня попытаемся разобраться. Национальная система стандартизации в условиях глобализации экономических отношений, в идеале, призвана сбалансировать интересы государства, хозяйствующих субъектов, общественных организаций и потребителей. В таких условиях вполне закономерны развитие предпринимательства, повышение качества товаров, выполнения работ и услуг, снижение технических барьеров в торговле. Кроме того, принятие Концепции автоматически подразумевает повышение конкурентоспособности российской экономики, создание условий для развития предпринимательства.

В глобальном плане, национальные стандарты должны обеспечивать охрану интересов потребителей, окружающей среды и экономию всех видов ресурсов.

Проект 3-2 Концепции развития национальной системы стандартизации в Российской Федерации на период до 2015 года разработан на основе актуализации предыдущей редакции Концепции (до 2010 года).

Национальные стандарты являются признанным рыночным инструментом, который оказывает влияние на экономический рост, экологическую целостность и социальную справедливость в государстве. Нормативы, разработанные на основе лучших примеров из международной практики, реально содействуют эффективному решению всего спектра поставленных задач.

«В первоочередном порядке должна быть обеспечена разработка гармонизированных национальных стандартов в следующих приоритетных областях: топливо и энергетика; транспорт; информационные технологии и электроника; производственные технологии; новые материалы и химические продукты; научные приборы и ресурсосбережение», — считает С. Пугачев, заместитель руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии РФ.

Истоки и предназначение

Существующая в России национальная стандартизация в значительной степени соответствует международным нормам и правилам. Общероссийский классификатор стандартов, как известно, также гармонизирован с международным классификатором стандартов ISO. Но современный уровень национальной стандартизации, с одной стороны, не может максимально учитывать национальные интересы при разработке международных стандартов, а с другой — гармонизировать российские нормативы с международными стандартами так, чтобы это устроило промышленность.

Поэтому, становится ясно, что в настоящее время необходимо обеспечить максимальное участие России в разработке международных классификаторов и применение в национальных классификаторах технико-экономической и социальной информации международных классификационных группировок.

Особенно актуально появление Концепции развития нацстандартов в период активизации внешнеэкономической деятельности: вступления России в ВТО, интеграции в рамках ЕАСС и Таможенного союза. Таким образом, стандартизация становится ключевым звеном политики в области международных торговых отношений, важнейшим инструментом повышения качества промышленной продукции и услуг. При этом нужно помнить, что эффективное функционирование национальной системы стандартизации возможно лишь при наличии правовой основы, которая аккумулирует эффективное применение инструментов стандартизации во всех сферах деятельности государства.

В Проекте Концепции указывается, что правовую и нормативную базу национальной системы стандартизации составляют:

— Конституция Российской Федерации, которая относит национальные стандарты к вопросам исключительного ведения Российской Федерации;

— Федеральный закон «О техническом регулировании» от 27 декабря 2002 года № 184_ФЗ, определивший правовые основы использования документов по стандартизации для подтверждения соответствия требованиям технических регламентов, участников работ по стандартизации, правила разработки и добровольность применения стандартов;

— нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации по вопросам стандартизации;

— основополагающие стандарты национальной системы стандартизации.

В то же время, напомним, что правовую и нормативную базу межгосударственной стандартизации составляют «Соглашение о проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации» от 13 марта 1992 года и другие документы, принимаемые в развитие указанного Соглашения, с одной стороны и основополагающие межгосударственные стандарты ЕАСС, с другой.

Правовую основу развития стандартизации в Таможенном союзе составляют в первую очередь «Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации» от 18 ноября 2010 года № 453 и основополагающие межгосударственные стандарты ЕАСС.

Также учитываются и другие документы в области стандартизации, разрабатываемые Комиссией Таможенного союза (КТС).

Организационно-функциональную структуру национальной системы стандартизации составляют:

— национальный орган по стандартизации (Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии («Росстандарт»);

— федеральные органы исполнительной власти;

— технические комитеты по стандартизации;

— совещательные органы по стандартизации;

— научные организации и другие участники, деятельность которых связана с работами в области стандартизации.

В состав фонда документов национальной системы стандартизации входят:

— национальные стандарты;

— правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;

— применяемые в установленном порядке классификации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации;

— стандарты организаций;

— своды правил;

— международные стандарты, региональные стандарты, региональные своды правил, стандарты иностранных государств и своды правил иностранных государств, зарегистрированные в Федеральном информационном фонде технических регламентов и стандартов и надлежащим образом заверенные переводы на русский язык международных стандартов, региональных стандартов, региональных сводов правил, стандартов иностранных государств и сводов правил иностранных государств, принятые на учет национальным органом Российской Федерации по стандартизации.

Нужно заметить, что существующее правовое поле стандартизации, которое устанавливается системой технического регулирования, в настоящее время касается лишь отношений между субъектами рынка, акцентируя внимание на необходимости предотвращения появления на рынке недоброкачественной, потенциально опасной, фальсифицированной и контрафактной продукции. Также, благодаря установлению обязательных и добровольных требований к продукции и осуществлению ряда мероприятий по оценке соответствия данным требованиям Законом «О техническом регулировании» предусмотрено предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей.

Однако, сфера функционирования национальной системы стандартизации намного шире, нежели те рамки, которые устанавливает Закон.

Национальная система стандартизации — база для системы технического регулирования, системы регулирования промышленной безопасности, ядерной и радиационной безопасности, экологической безопасности и т.д.

Государственный и частный секторы экономики, к сожалению, не полностью используют потенциал национальной системы стандартизации. Как следствие, это негативно отражается на активности участия бизнеса в работах по стандартизации, в том числе и на международном уровне, на формировании адекватного фонда документов по стандартизации и, в итоге, на темпах модернизации экономики.

И Правительство РФ, и РСПП единогласно считают, что стандартизация должна стать приоритетным направлением в деятельности бизнес-сообществ, крупных компаний, общественных организаций малого и среднего предпринимательства, а также ассоциаций потребителей.

С оглядкой на реалии

Органы и службы стандартизации в Российской Федерации — это специально созданные организации, учреждения, объединения и их подразделения. Так, государственное управление деятельностью по стандартизации осуществляет Государственный комитет РФ по стандартизации и метрологии (Госстандарта). Иные органы в своих стандартах могут устанавливать обязательные требования к качеству продукции (работ, услуг), создавать технические регламенты.

Российские службы стандартизации — научно-исследовательские институты Госстандарта и технические комитеты по стандартизации — создаются на базе техорганизаций, которые специализируются по определенным видам продукции или услуг и имеют в данной области высокий научно-технический потенциал.

Как мы указывали выше, в условиях глобализации мировой экономики, быстрого развития технологий стандартизация должна приспосабливаться к меняющимся условиям на основе их анализа и учета.

На предыдущем этапе разработки Концепции развития национальной системы стандартизации Российской Федерации (до 2010 года) были сформированы основные направления государственной политики в области стандартизации, которые обеспечивались формированием и реализацией единой политики, участием бизнес-сообщества, органов государственной власти, государственных корпораций в работах по международной и региональной стандартизации, поддержкой ими государственного материального и финансового обеспечения таких видов деятельности.

В результате проведенной работы возросло значение технических комитетов по стандартизации и сформированы межотраслевые советы по стандартизации, на которые были возложены функции не только координации работ на отраслевом уровне, но и реализация механизмов государственно-частного партнерства в области стандартизации.

Определенные выше достижения могут рассматриваться в качестве фундамента для поступательного развития национальной системы стандартизации на период до 2015 года.

Достижение стратегических целей Концепции национальной стандартизации станет базой эффективного развития национальной системы стандартизации на основе повышения значимости национальных стандартов для всех заинтересованных сторон; повышения качества разработки стандартов, соответствующим запросам пользователей; привлечения всех заинтересованных сторон к разработке и обсуждению стандартов; принятия стандартов на основе консенсуса; соответствия стандартов научно-техническому прогрессу.

Формирование национальной системы стандартизации, направленной на обеспечение высоких темпов устойчивого экономического роста и повышение конкурентоспособности российской экономики, должно осуществляться на основе комплексного выбора приоритетов в соответствии с намеченными стратегическими целями, принципами, задачами и направлениями развития национальной системы стандартизации.

В ее основе лежат апробированные международной практикой принципы стандартизации:

— добровольность применения и обязательность соблюдения принятых стандартов;

— применение международных стандартов в качестве основы для разработки национальных стандартов (исключая те случаи, когда требования международных стандартов не соответствуют климатическим и географическим особенностям РФ, техническим и/или технологическим особенностям, или международный стандарт или его часть не является принятым в РФ);

— максимальный учет законных интересов заинтересованных лиц при разработке национальных стандартов;

— обеспечение преемственности работ по стандартизации в РФ;

— недопустимость создания препятствий для производства и обращения продукции, выполнения работ и оказания услуг в большей степени, чем это минимально необходимо для выполнения стратегических целей стандартизации;

— обеспечение условий для единообразного применения национальных стандартов;

— обоснованность разработки национальных стандартов;

— открытость процессов разработки национальных стандартов;

— доступность национальных стандартов и информации о них;

— однозначность понимания всеми заинтересованными сторонами требований, включаемых в национальные стандарты;

— прогрессивность и оптимальность требований;

— применение требований нацстандартов в контрактах, заключаемых между изготовителем и потребителем.

Для эффективного развития национальной системы стандартизации и достижения стратегических целей необходимо в первую очередь сформировать механизмы использования национальных стандартов в государственных интересах Российской Федерации, в том числе для выполнения международных обязательств и поддержки социально-экономической политики государства. Также необходимо обеспечить приоритетную разработку национальных стандартов, которые будут приниматься на добровольной основе, для соблюдения требований технических регламентов.

Но прежде чем что-то из предложенного реально вступит в действие, руководству России необходимо изобрести механизм привлечения всех заинтересованных сторон к работам по стандартизации и их финансированию, что в настоящее время является проблематичным.

Камни преткновения

Существующие в реальности проблемы, связанные с переходным периодом реформирования в области технического регулирования, являются тем самым сдерживающим фактором, который не позволяет в полной мере достичь поставленных перед стандартизацией стратегических целей.

Одним из камней преткновения является отставание научно-технического уровня российских стандартов от современных достижений науки и техники, что замедляет темпы гармонизации национальных стандартов с международными.

Отсутствие серьезных научных исследований в области стандартизации ведет за собой снижение качества разработки национальных стандартов: на сегодняшний день, к сожалению, не наблюдается притока новых профессиональных кадров ни в технические комитеты, ни в научно-исследовательские организации по стандартизации.

Проблемная зона наблюдается и в системе распространения национальных стандартов, которая безнадежно устарела и не позволяет обеспечить их оперативное предоставление заинтересованным сторонам.

Что мы имеем в результате? Национальные стандарты, не получившие надлежащей оценки при разработке стратегий экономического развития РФ. Кроме того, низкая активность России в разработке международных стандартов привела к тому, что наши интересы в них практически не учитываются. Следствием такой ситуации, что очевидно, становится затруднение продвижения отечественных технологий и наукоемкой продукции на мировые рынки.

Еще один камень преткновения — отсутствие в отечественной практике соблюдения авторского права на стандарты и их распространение. В итоге мы имеем низкий уровень обновления фонда нацстандартов.

Если суммировать все перечисленные выше проблемы, то сложившаяся в России ситуация уже не кажется парадоксальной.

В отличие от опыта западных стран, в нашем государстве стоимость стандартов определяется только себестоимостью их издания и распространения, не учитывая затраты на разработку. Это, в свою очередь, не позволяет финансировать разработку стандартов из средств, получаемых от их распространения. А механизм «возвратного финансирования» процесса разработки национальных стандартов и вовсе отсутствует в бюджетном законодательстве.

Фонд российских стандартов фактически не обеспечивает потребности промышленности, о чем говорят следующие цифры: порядка 80% действующих в настоящее время в России нормативов являются по сути межгосударственными стандартами, и сроки их обновления значительно выше сроков разработки и обновления национальных стандартов; оставшиеся 20% фонда — национальные стандарты Российской Федерации, принятые в одностороннем порядке нашим государством для обеспечения своих национальных интересов.

От Концепции к Закону

Как мы уже говорили выше, законодательная база стандартизации недостаточна. В этих целях создается Проект Федерального закона «О стандартизации». В Концепции указывается, что данный закон должен определить несколько ключевых положений:

1) цели и принципы стандартизации;

2) основы государственной политики в области стандартизации;

3) структуру национальной системы стандартизации, участников работ по стандартизации, документы по стандартизации;

4) функции национального органа по стандартизации;

5) функции федеральных органов исполнительной власти;

6) функции и задачи технических комитетов по стандартизации;

7) задачи предприятий и организаций в работах по стандартизации;

8) планирование работ по стандартизации, разработку, утверждение, проверку, отмену документов по стандартизации;

9) порядок применения национальных стандартов для обеспечения безопасности работ, услуг и процессов, в том числе, не относящихся к сфере технического регулирования;

10) особенности стандартизации инновационной продукции;

11) особенности стандартизации оборонной и специальной продукции;

12) применение документов по стандартизации;

13) направления международного сотрудничества в области стандартизации;

14) меры по стимулированию участия бизнеса в стандартизации и внедрению передовых стандартов;

15) финансирование работ по стандартизации.

Возможность привлечения региональных органов исполнительной власти к работам по стандартизации должна быть закреплена законодательно.

Национальная система стандартизации должна оперативно реагировать на определенные Правительством приоритетные направления социально-экономического развития. В настоящее время к таким направлениям стандартизации на период до 2015 года относятся: развитие медицинской техники, технологий и фармацевтики, повышение энергоэффективности, развитие ядерной энергетики, развитие космических технологий и телекоммуникаций, развитие стратегических и информационных технологий, развитие в области социально незащищенных слоев общества, развитие в транспортной отрасли.

Программно-целевое планирование работ нужно для развития стандартизации в названных отраслях. В нем необходимо учитывать ежегодное обновление стандартов приоритетных секторов экономики на 10_15%, нацеленность на гармонизацию национальных и межгосударственных стандартов с международными нормативами, интересы ЕврАзЭС и Таможенного союза.

Кроме того, России нужна разработка Общероссийского классификатора продукции по видам экономической деятельности, гармонизированного с аналогичной классификацией Евросоюза.

Исходя из стратегических целей и учитывая необходимость улучшить качество продукции, Концепция развития национальной стандартизации РФ призывает принять Концепцию политики России в области качества и проработать вопрос о возможном включении в Конституцию Российской Федерации специальной статьи, в которой высшей целью нашего государства является необходимость определить высокий социальный, материальный и культурный уровень качества жизни граждан России.

Вместо заключения

Основная идея законопроекта «О Стандартизации» — определение правовых, организационных и экономических основ стандартизации, создание в Российской Федерации национальной системы стандартизации, отвечающей современным требованиям и тенденциям и обеспечивающей единую государственную политику в этой области, нацеленную на решение важнейших государственных задач и национальных программ, в том числе: Именно эти положения указаны в Концепции Проекта ФЗ, которая была разработала еще три года назад и по сей день обсуждается в Правительстве Российской Федерации.

В данной концепции указано, что в экономической сфере новый закон должен обеспечить единство и целостность экономического пространства Российской Федерации, повышение качества и конкурентоспособности отечественной продукции, выполнения работ и оказания услуг. Это касается как внутреннего, так и внешнего рынка. Кроме того, законопроект предполагает продвижение технологических инноваций, рациональное использование ресурсов, снижение технических барьеров в торговле.

В социальной сфере ФЗ «О стандартизации» предусматривает повышение качества жизни населения России, улучшение здравоохранения, реализация национальных проектов, а также решение экологических проблем, обеспечение охраны труда, защиты интересов потребителей.

В сфере национальной безопасности закон предполагает обеспечение обороноспособности и мобилизационной готовности государства, повышение промышленной и экономической безопасности страны. В Федеральном законе «О стандартизации» предполагается определить:

— сферу регулирования;

— терминологическую базу стандартизации;

— цели и принципы стандартизации;

— государственную политику в области стандартизации;

— структуру национальной системы стандартизации, включающую участников работ по стандартизации, документы по стандартизации;

— функции федерального органа исполнительной власти, уполномоченного для исполнения функций национального органа Российской Федерации (далее — РФ) по стандартизации;

— функции федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов РФ в деятельности по стандартизации;

— функции и задачи технических комитетов по стандартизации;

— задачи предприятий и организаций в работах по стандартизации;

— планирование работ по стандартизации, разработку, утверждение, проверку, отмену документов по стандартизации;

— применение и соблюдение документов по стандартизации;

— издание и распространение документов по стандартизации, предоставление информационных услуг;

— задачи и формы международного сотрудничества в области стандартизации;

— финансирование работ по стандартизации.

В Концепции указывается, что при разработке ФЗ «О стандартизации» необходимо учитывать практику применения ФЗ «О техническом регулировании», с одной стороны, и положений государственной системы стандартизации, с другой. Эти два документа уже показали свою эффективность, поэтому их учет позволит обеспечить преемственность стандартизации.

Также в Концепции указано, что законопроект должен учитывать принципы стандартизации, установленные Концепцией развития национальной системы стандартизации (одобренной распоряжением Правительства РФ от 28 февраля 2006 года № 266-р). Они включают:

— добровольность применения документов по стандартизации;

— обязательность соблюдения принятых нормативов;

— максимальный учет при разработке документов по стандартизации интересов граждан,

— недопустимость создания искусственных препятствий в производстве и обращении продукции, а также при выполнении работ и оказании услуг.

Место нового закона в системе действующего законодательства определяется Концепцией Проекта через его предмет, который указан в пункте «р» статьи 71 Конституции РФ.

С учетом регулируемых вопросов ФЗ «О стандартизации» Концепция рекомендует отнести к сфере административного законодательства.

На данном этапе определено, что новый закон должен рассматриваться как основополагающий акт в регулируемой сфере, а все другие акты не должны противоречить его положениям. В ФЗ «О стандартизации» нужно определить законодательные акты и нормативы, которые потребуется привести в соответствие с его положениями.

Учитывая, что предметная область законопроекта охватывает более широкий спектр правоотношений и объектов регулирования, чем ФЗ «О техническом регулировании», вполне обоснованно внесение в него соответствующих изменений.

После признания в 2003 году утратившим силу Закона РФ «О стандартизации» полноценное правовое регулирование в данной сфере практически отсутствует. Национальная система стандартизации Российской Федерации является базой, на которую опирается не только система технического регулирования, но и некоторые другие системы:

— регламентации промышленной безопасности, ядерной и радиационной безопасности, экологической безопасности (правовой основой которых являются ФЗ «О промышленной безопасности», ФЗ «Об использовании атомной энергии», ФЗ «Об охране окружающей среды»);

— административного и муниципального управления;

— поддержки государственной социально-экономической политики, которая включает в себя развитие качества и конкурентоспособности продукции, работ и услуг, управление социальной сферой, охрану труда и здоровья, сбережение ресурсов;

— управления отраслями экономики;

— обеспечения обороноспособности и мобилизационной готовности Российской Федерации.

Кроме того, более двухсот федеральных законов, более семисот постановлений Правительства Российской Федерации и ряд нормативных правовых актов опираются на национальную систему стандартизации и документы по стандартизации.

Эффективное функционирование национальной системы стандартизации в Российской Федерации возможно только в случае ее соответствия запросам экономики на адекватной правовой основе. Этого невозможно достичь в рамках системы технического регулирования, поскольку сфера функционирования национальной системы стандартизации намного шире, чем предусмотрено в рамках ФЗ «О техническом регулировании».

Национальная система стандартизации и система технического регулирования отличаются между собой по сфере регулирования, целям, принципам, степени и формам участия государства, перечню документов и порядку их разработки, составу и роли участников, механизмам функционирования, международной деятельности.

Включение в систему технического регулирования национальной системы стандартизации приводит к недостаткам функционирования обеих систем. Необходимо их раздельное функционирование с условием подчиненности документов по стандартизации в области технического регулирования требованиям технических регламентов.

В ФЗ «О техническом регулировании» положения, регламентирующие отношения в области стандартизации, имеют бессистемный, фрагментарный характер. Цели и принципы стандартизации механически и не в полном объеме заимствованы из утратившего силу закона «О стандартизации», без учета возможностей стандартизации в новых условиях функционирования экономики и социальной сферы, международной интеграции. Не учтена необходимость обеспечения преемственности в сфере стандартизации, определение, область действия и статус стандартов ограничены целями и предметом Соглашения ВТО по техническим барьерам в торговле.

В результате, в действующем законодательстве оказались неурегулированными следующие вопросы:

— цели и принципы стандартизации, отличающиеся от целей и принципов технического регулирования;

— роль стандартизации как ключевого фактора поддержки государственной социально-экономической политики и эффективного инструмента обеспечения конкурентоспособности экономики;

— механизмы государственной политики в сфере стандартизации, привлечения органов государственной власти к работам по стандартизации, обеспечения координации этих работ;

— механизмы частно-государственного партнерства в сфере стандартизации;

— применение и соблюдение документов по стандартизации, в том числе, в сферах, не подпадающих под действие ФЗ «О техническом регулировании»: в области охраны труда, экологии, социальных отношений и др.;

— функции технических комитетов по стандартизации как ключевого звена национальной системы стандартизации, обеспечивающего баланс интересов всех заинтересованных сторон;

— стандартизация в сфере обороноспособности, национальной (промышленной, экономической и др.) безопасности, в том числе функционирование системы стандартизации оборонной продукции, являющейся подсистемой национальной системы стандартизации;

— применение межгосударственных, отраслевых стандартов, предварительных стандартов, технических условий, других документов по стандартизации, широко применяемых в хозяйственной деятельности, в том числе на международном уровне;

— информационное обеспечение стандартизации с учетом международного сотрудничества, издание и распространение документов по стандартизации;

— участие предприятий и организаций в работах по стандартизации;

— рассмотрение работ по стандартизации в качестве одного из видов научно-технической деятельности;

— участие Российской Федерации в работах по межгосударственной (региональной) стандартизации, осуществляемой в соответствии с Соглашением Правительств стран СНГ от 1992 года «О проведении согласованной политики в области стандартизации, метрологии и сертификации»;

— участие Российской Федерации в деятельности международных организаций и систем стандартизации (ИСО, МЭК, МСЭ, Кодекс Алиментариус, ЕЭК ООН и т.д.).

Соответствующие акты Правительства РФ предусматривают только финансирование ежегодных взносов в эти организации и системы.

Эффективное функционирование национальной системы стандартизации возможно только при наличии соответствующей нормативной правовой базы для ее деятельности, которой призван стать Федеральный закон «О стандартизации».

Анализ зарубежной практики правового регулирования стандартизации на национальном уровне показывает, что большинство стран имеют в своем законодательстве отдельные законы о стандартизации (Австрия, Бельгия, Бразилия, Венгрия, Израиль, Китай, Новая Зеландия, Мексика, Япония, Армения, Беларусь, Молдова, Украина и др.), законы о создании и правовом статусе национальной организации по стандартизации, договоры (меморандумы о взаимопонимании) между правительствами и национальными организациями по стандартизации. При этом законы большинства развитых стран, регулирующие такие социально-экономические сферы, как охрана здоровья населения, охрана труда, контроль и охрана окружающей среды, защита интересов и прав потребителей, используют для конкретизации своих требований национальные стандарты.

Роль стандартизации как эффективного инструмента реализации социально-экономической политики, обеспечения безопасности, снижения технических барьеров в торговле в последние годы существенно возрастает, что подтверждается повышением внимания к стандартизации на международном и национальном уровнях.

С принятием закона создается современная правовая база для решения широкого круга государственных Социально-экономических проблем. ФЗ «О стандартизации», разработанный в соответствии со статьей 76 Конституции РФ, создаст правовую базу для проведения работ по стандартизации, построения национальной системы стандартизации, отвечающей современным требованиям и позволяющей решать широкий круг государственных и социально-экономических задач для обеспечения суверенитета страны, единства и целостности ее экономического пространства, диверсификации экономики, преодоления технологического отставания, модернизации российской экономики в целях повышения ее конкурентоспособности.

Евгений ВЕРНЫЙ