Развитие нормативной базы и государственная политика в области энергетической эффективности и энергосбережения

13 ноября 2009 года распоряжением Правительства РФ № 1715-р была утверждена Энергетическая стратегия развития России на период до 2030 года, согласно которой определяется модель поэтапного перспективного развития энергетического сектора. Настоящая Стратегия формирует новые ориентиры развития энергетического сектора в рамках перехода российской экономики на инновационный путь развития, предусмотренный Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года № 1662-р.

Экскурс в историю

В 2010 году Минэнерго России разработало Государственную программу Российской Федерации «Энергосбережение и повышение энергетической эффективности на период до 2020 года» («ГПЭЭ-2020»), которая была утверждена распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2010 года № 2446-р Программа направлена на обеспечение повышения конкурентоспособности, финансовой устойчивости, энергетической и экологической безопасности российской экономики, а также роста уровня и качества жизни населения за счет реализации потенциала энергосбережения и повышения энергетической эффективности на основе модернизации, технологического развития и перехода к рациональному и экологически ответственному использованию энергетических ресурсов и призвана стать инструментом решения масштабной задачи по снижению к 2020 году энергоемкости ВВП на 40%.

27 ноября 2009 года вступил в силу ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон об энергоэффективности), во исполнение положений которого был разработан План мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности в Российской Федерации, направленных на реализацию Федерального закона «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (утвержден распоряжением Правительства РФ от 1 декабря 2009 года № 1830-р).

После принятия Закона об энергоэффективности началась систематическая работа в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности в различных секторах и сферах экономики России. Так, постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 года № 1225 «О требованиях к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности» на муниципальные и региональные власти возлагается разработка и проведение мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

Энергетическое обследование и энергетические паспорта

Закон об энергоэффективности ввел понятие «энергетического обследования». В соответствии со ст.2 Закона под этим термином подразумевается сбор и обработка информации об использовании энергетических ресурсов в целях получения достоверной информации об объеме используемых энергетических ресурсов, о показателях энергетической эффективности, выявления возможностей энергосбережения и повышения энергетической эффективности с отражением полученных результатов в энергетическом паспорте.

Основными целями энергетического обследования являются:

1) получение объективных данных об объеме используемых энергетических ресурсов;

2) определение показателей энергетической эффективности;

3) определение потенциала энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

4) разработка перечня типовых, общедоступных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности и проведение их стоимостной оценки.

Энергетическое обследование проводится в добровольном порядке, за исключением случаев, предусмотренных Законом об энергоэффективности.

Проведение энергетического обследования является обязательным для следующих лиц:

1) органы государственной власти, органы местного самоуправления, наделенные правами юридических лиц;

2) организации с участием государства или муниципального образования;

3) организации, осуществляющие регулируемые виды деятельности (в соответствии с п.10 ст.2 Закона об энергоэффективности это виды деятельности, осуществляемые субъектами естественных монополий, организациями коммунального комплекса, в отношении которых в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляется регулирование тарифов);

4) организации, осуществляющие производство и (или) транспортировку воды, природного газа, тепловой энергии, электрической энергии, добычу природного газа, нефти, угля, производство нефтепродуктов, переработку природного газа, нефти, транспортировку нефти, нефтепродуктов;

5) организации, совокупные затраты которых на потребление природного газа, дизельного и иного топлива, мазута, тепловой энергии, угля, электрической энергии превышают десять миллионов рублей за календарный год;

6) организации, проводящие мероприятия в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности, финансируемые полностью или частично за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, местных бюджетов.

Данные организации обязаны организовать и провести первое энергетическое обследование до 31 декабря 2012 года, последующие энергетические обследования не реже чем один раз каждые пять лет.

По общему правилу в соответствии с пунктом 6 ст.15 Закона об энергоэффективности энергетический паспорт, составленный по результатам энергетического обследования, передается лицу, заказавшему проведение энергетического обследования.

В то же время предусмотрены особенности для паспортов, составленных по результатам энергетического обследования многоквартирных домов. Тот же пункт 6 ст.15 Закона указывает, что паспорт, составленный по результатам энергетического обследования многоквартирного дома, подлежит передаче лицом, его составившим, собственникам помещений в многоквартирном доме или лицу, ответственному за содержание многоквартирного дома.

Процедура по оформлению и сбору данных энергетических паспортов регламентируется постановлением Правительства РФ от 25 января 2011 года № 19 «Об утверждении Положения о требованиях, предъявляемых к сбору, обработке, систематизации, анализу и использованию данных энергетических паспортов, составленных по результатам обязательных и добровольных энергетических обследований», а также приказом Минэнерго России от 19 апреля 2010 года № 182 «Об утверждении требований к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования, и энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации, и правил направления копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования».

Ответственность за нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергоэффективности предусмотрена ст.9.16 КоАП. В пункте 9 данной статьи указано, что несоблюдение требования о представлении копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования, в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере пяти тысяч рублей; на юридических лиц – десяти тысяч рублей.

Вопросы саморегулирования

В соответствии со ст.15 Закона об энергоэффективности деятельность по проведению энергетического обследования вправе осуществлять только лица, являющиеся членами саморегулируемых организаций в области энергетического обследования. Создание и функционирование саморегулируемых организаций в области энергетического обследования должны осуществляться в соответствии с требованиями настоящего Закона и ФЗ от 1 декабря 2007 года № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».

Чтобы получить статус саморегулируемой организации в области энергетического обследования некоммерческая компания должна соответствовать следующим требованиям:

1) объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем двадцать пять субъектов предпринимательской деятельности (индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц) или не менее чем сорок субъектов профессиональной деятельности (физических лиц, осуществляющих деятельность в области энергетического обследования самостоятельно, занимаясь частной практикой, а также на основании трудового договора, заключенного с работодателем – юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем), либо объединение в составе некоммерческой организации в качестве ее членов не менее чем пятнадцать субъектов предпринимательской деятельности и не менее чем десять субъектов профессиональной деятельности;

2) наличие указанных в ч.4 ст.18 Закона об энергоэффективности, в том числе стандартов и правил, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации в области энергетического обследования;

3) наличие компенсационного фонда, сформированного за счет взносов членов саморегулируемой организации в области энергетического обследования, как способа обеспечения имущественной ответственности членов саморегулируемой организации в области энергетического обследования перед потребителями услуг, которая может возникнуть в результате причинения им вреда вследствие недостатков оказанных услуг по энергетическому обследованию.

Саморегулируемая организация в области энергетического обследования вправе утверждать иные стандарты и правила по вопросам, относящимся к деятельности ее членов по проведению энергетического обследования. Члены саморегулируемой организации в области энергетического обследования – юридические лица и индивидуальные предприниматели вправе проводить энергетические обследования в отношении самих себя и принадлежащих им объектов.

Информация, в отношении которой установлено требование об обеспечении ее конфиденциальности и которая получена членами саморегулируемой организации в области энергетического обследования в ходе проведения энергетического обследования, не подлежит разглашению, за исключением случаев, установленных законодательством Российской Федерации.

Государственный контроль за деятельностью саморегулируемых организаций в области энергетического обследования осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти путем проведения плановых и внеплановых проверок.

В настоящее время такой контроль за деятельностью СРО осуществляет Минэнерго РФ (пункт 4.2.14-4--постановления Правительства РФ от 28 мая 2008 года № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации»).

Ведение государственного реестра СРО в области энергетического обследования осуществляет Минэнерго России в соответствии с административным регламентом исполнения Министерством энергетики Российской Федерации государственной функции по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в области энергетического обследования, утвержденным приказом Минэнерго России от 22 июня 2010 года № 283.

Требования для зданий и сооружений

В части 11-1 пункта 12 ст.48 Градостроительного кодекса РФ установлены требования к наличию в составе проектной документации раздела, содержащего перечень мероприятий по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений, сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 года № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» предусматривает включение в проектную документацию раздела «Мероприятия по обеспечению соблюдения требований энергетической эффективности и требований оснащенности зданий, строений, сооружений приборами учета используемых энергетических ресурсов».

В соответствии со статьей 11 Федерального закона от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» требования энергетической эффективности зданий, строений, сооружений должны включать в себя:

1) показатели, характеризующие удельную величину расхода энергетических ресурсов в здании, строении, сооружении;

2) требования к влияющим на энергетическую эффективность зданий, строений, сооружений архитектурным, функционально-технологическим, конструктивным и инженерно-техническим решениям;

3) требования к отдельным элементам, конструкциям зданий, строений, сооружений и к их свойствам, к используемым в зданиях, строениях, сооружениях устройствам и технологиям, а также требования к включаемым в проектную документацию и применяемым при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений технологиям и материалам, позволяющие исключить нерациональный расход энергетических ресурсов как в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта зданий, строений, сооружений, так и в процессе их эксплуатации.

В составе требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений должны быть определены требования, которым здание, строение, сооружение должны соответствовать при вводе в эксплуатацию и в процессе эксплуатации, с указанием лиц, обеспечивающих выполнение таких требований (застройщика, собственника здания, строения, сооружения), а также сроки, в течение которых выполнение таких требований должно быть обеспечено. При этом срок, в течение которого выполнение таких требований должно быть обеспечено застройщиком, должен составлять не менее пяти лет с момента ввода в эксплуатацию здания, строения, сооружения.

Требования энергетической эффективности не распространяются на следующие здания, строения, сооружения:

1) культовые здания, строения, сооружения;

2) здания, строения, сооружения, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации отнесены к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры);

3) временные постройки, срок службы которых составляет менее двух лет;

4) объекты индивидуального жилищного строительства (отдельно стоящие и предназначенные для проживания одной семьи жилые дома с количеством этажей не более чем три), дачные дома, садовые дома;

5) строения, сооружения вспомогательного использования;

6) отдельно стоящие здания, строения, сооружения, общая площадь которых составляет менее чем пятьдесят квадратных метров;

7) иные определенные Правительством Российской Федерации здания, строения, сооружения.

Застройщики обязаны обеспечить соответствие зданий, строений, сооружений требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности их приборами учета используемых энергетических ресурсов путем выбора оптимальных архитектурных, функционально-технологических, конструктивных и инженерно-технических решений и их надлежащей реализации при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта.

Проверка соответствия вводимых в эксплуатацию зданий, строений, сооружений требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности их приборами учета используемых энергетических ресурсов осуществляется органом государственного строительного надзора при осуществлении государственного строительного надзора. В иных случаях контроль и подтверждение соответствия вводимых в эксплуатацию зданий, строений, сооружений требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности их приборами учета используемых энергетических ресурсов осуществляются застройщиком.

Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2006 года № 54 утверждено Положение об осуществлении государственного строительного надзора, в котором предусмотрены проверки соответствия требованиям в отношении энергетической эффективности и требованиям в отношении оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

Собственники зданий, строений, сооружений, собственники помещений в многоквартирных домах обязаны обеспечивать соответствие зданий, строений, сооружений, многоквартирных домов установленным требованиям энергетической эффективности и требованиям их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов (за исключением требований, обеспечение выполнения которых возложено на других лиц) в течение всего срока их службы путем организации их надлежащей эксплуатации и своевременного устранения выявленных несоответствий.

В случае выявления факта несоответствия здания, строения, сооружения или их отдельных элементов, их конструкций требованиям энергетической эффективности и (или) требованиям их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, возникшего вследствие несоблюдения застройщиком данных требований, собственник здания, строения или сооружения, собственники помещений в многоквартирном доме вправе требовать по своему выбору от застройщика безвозмездного устранения в разумный срок выявленного несоответствия или возмещения произведенных ими расходов на устранение выявленного несоответствия.

Такое требование может быть предъявлено застройщику в случае выявления указанного факта несоответствия в период, в течение которого согласно требованиям энергетической эффективности их соблюдение должно быть обеспечено при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте здания, строения, сооружения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 января 2011 года № 18 утверждены «Правила установления требований энергетической эффективности для зданий, строений, сооружений».

Данные правила определяют требования энергетической эффективности при проектировании, экспертизе, строительстве, вводе в эксплуатацию и в процессе эксплуатации построенных, реконструированных или прошедших капитальный ремонт отапливаемых зданий, строений, сооружений, оборудованных теплопотребляющими установками, электроприемниками, водоразборными устройствами и (или) устройствами для использования природного газа, с целью обеспечения потребителей энергетическими ресурсами и коммунальными услугами.

В соответствии с данным постановлением Правительства к обязательным техническим требованиям, обеспечивающим достижение показателей, характеризующих выполнение требований энергетической эффективности, вводимым с момента установления требований энергетической эффективности, относятся:

а) требования к влияющим на энергетическую эффективность зданий, строений, сооружений архитектурным, функционально-технологическим, конструктивным и инженерно-техническим решениям;

б) требования к отдельным элементам и конструкциям зданий, строений, сооружений и к их эксплуатационным свойствам;

в) требования к используемым в зданиях, строениях, сооружениях устройствам и технологиям, включая инженерные системы;

г) требования к включаемым в проектную документацию и применяемым при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений технологиям и материалам, позволяющие исключить нерациональный расход энергетических ресурсов как в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта, так и в процессе эксплуатации.

В настоящий момент существует коллизия при применении формы энергетических паспортов. С одной стороны, Приложение Д к СНиПу 23-02-2003 года «Тепловая защита зданий», входящее в доказательную базу Технического регламента о безопасности зданий и сооружений (распоряжение Правительства РФ № 1047-р от 21 июня 2010 года), устанавливает форму энергетического паспорта зданий и сооружений. Данное приложение Д в пункте 37 вводит «класс энергетической эффективности здания».

В то же время приказом Минэнерго России от 19 апреля 2010 года № 182 «Об утверждении требований к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования, и энергетическому паспорту, составленному на основании проектной документации, и правил направления копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования», приложением 24, установлена иная форма паспорта «Энергетический паспорт, составленный на основании проектной документации», в которой отсутствует такое понятие, как «класс энергетической эффективности здания».

Обеспечение энергетической эффективности при обороте товаров

Товары, производимые на территории России, импортируемые в страну для оборота на территории, должны содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках.

Указанное требование распространяется на товары из числа:

1) бытовых энергопотребляющих устройств с 1 января 2011 года;

2) иных товаров с даты, установленной Правительством Российской Федерации.

Виды товаров, на которые распространяется требование о классе энергетической эффективности, и их характеристики установлены постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 года № 1222 «Перечень видов товаров, на которые распространяется требование о содержании информации о классе энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках».

Определение класса энергетической эффективности товара осуществляется производителем, импортером.

В настоящий момент действуют Правила определения производителями и импортерами класса энергетической эффективности товара и иной информации о его энергетической эффективности, утвержденные приказом Минпромторга России от 29 апреля 2010 года № 357.

Включение информации о классе энергетической эффективности товара в техническую документацию, прилагаемую к товару, в его маркировку, нанесение этой информации на его этикетку осуществляются в соответствии с Правилами включения информации о классе энергетической эффективности товара в техническую документацию, прилагаемую к товару, в его маркировку и нанесения этой информации на его этикетку, утвержденными приказом Минпромторга России от 07 сентября 2010 года № 768.

В соответствии с пунктом 8 ст.10 Закона об энергоэффективности с 1 января 2011 года к обороту на территории Российской Федерации не допускаются электрические лампы накаливания мощностью сто ватт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения. С 1 января 2011 года не допускается размещение заказов на поставки электрических ламп накаливания для государственных или муниципальных нужд, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения.

В целях последовательной реализации требований о сокращении оборота электрических ламп накаливания с 1 января 2013 года может быть введен запрет на оборот на территории Российской Федерации электрических ламп накаливания мощностью 75 Вт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения, а с 1 января 2014 года – электрических ламп накаливания мощностью 25 Вт и более, которые могут быть использованы в цепях переменного тока в целях освещения.

Контроль в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности

20 февраля 2010 года Правительством РФ было принято постановление № 67 по вопросам определения полномочий федеральных органов исполнительной власти в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности.

В соответствии с данным постановлением:

1) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) осуществляет государственный контроль за соблюдением требований о включении информации о классе энергетической эффективности товара, иной обязательной информации об энергетической эффективности в техническую документацию, прилагаемую к товару, в его маркировку, нанесении такой информации на его этикетку, а также правил включения (нанесения) указанной информации;

2) Федеральная антимонопольная служба осуществляет контроль за соблюдением заказчиком и уполномоченным органом требования о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в соответствии с требованиями энергетической эффективности этих товаров, работ, услуг;

3) Федеральная служба по тарифам устанавливает требования к программам в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности применительно к регулируемым видам деятельности для организаций, осуществляющих регулируемые виды деятельности, в случае, если цены (тарифы) на товары, услуги таких организаций регулируются данной службой;

4) Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) осуществляет:

  • контроль за соблюдением в пределах своей компетенции при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений требований энергетической эффективности, требований их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов;
  • контроль за соблюдением в пределах своей компетенции собственниками нежилых зданий, строений, сооружений в процессе их эксплуатации требований энергетической эффективности, предъявляемых к таким зданиям, строениям, сооружениям, требований об их оснащении приборами учета используемых энергетических ресурсов;
  • контроль за проведением обязательного энергетического обследования в установленный срок;

5) Министерство регионального развития РФ принимает нормативные правовые акты по установлению требований энергетической эффективности зданий, строений, сооружений, определению класса энергетической эффективности многоквартирных домов, а также требований к указателю класса энергетической эффективности многоквартирного дома, а также осуществляет иные полномочия, установленные данным постановлением;

6) Министерство энергетики РФ принимает нормативно-правовые акты по установлению требований к энергетическому паспорту, составленному по результатам обязательного энергетического обследования либо на основании проектной документации, в том числе требования к его форме и содержанию, правила направления в Министерство копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования, порядка проведения плановых и внеплановых проверок саморегулируемых организаций в области энергетического обследования. Осуществляет контроль за деятельностью саморегулируемых организаций в области энергетического обследования;

7) Министерство экономического развития РФ утверждает примерные условия энергосервисного договора (контракта), которые могут быть включены в договор купли-продажи, поставки, передачи энергетических ресурсов (за исключением природного газа), а также разрабатывает примерный перечень мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности, который может быть использован в целях разработки региональных, муниципальных программ в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности;

8) Министерство промышленности и торговли РФ принимает нормативноправовые акты по утверждению правила определения классов энергетической эффективности товаров, правила включения информации о классе энергетической эффективности товара в техническую документацию, прилагаемую к товару, в его маркировку и нанесения этой информации на его этикетку, а также осуществляет иные полномочия, установленные данным постановлением.

Ответственность за нарушение законодательства в области энергетической эффективности

В ст.29 Закона об энергоэффективности указано, что лица, виновные в нарушении законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности, несут дисциплинарную, гражданскую, административную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

С 27 мая 2010 года Федеральным законом от 23 ноября 2009 года № 261-ФЗ в Кодекс об административных правонарушениях включена статья 9.16 «Нарушение законодательства об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности».

Целью включения данной статьи явилось обеспечить реализацию норм ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Положения ст.9.16 КоАП РФ предусматривают конкретные виды нарушений, такие как:

1) выпуск и реализация производителем или ввоз на территорию Российской Федерации импортером товара без включения информации о классе его энергетической эффективности, иной обязательной информации об энергетической эффективности в техническую документацию, прилагаемую к товару;

2) несоблюдение при проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, строений, сооружений требований энергетической эффективности;

3) несоблюдение лицами, ответственными за содержание многоквартирных домов, требований энергетической эффективности, предъявляемых к многоквартирным домам, требований их оснащенности приборами учета используемых энергетических ресурсов, требований о проведении обязательных мероприятий по энергосбережению и повышению энергетической эффективности общего имущества собственников помещений в многоквартирных домах;

4) несоблюдение сроков проведения обязательного энергетического обследования;

5) несоблюдение требования о представлении копии энергетического паспорта, составленного по результатам обязательного энергетического обследования, в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти и другие.

Дисциплинарную и гражданскую ответственность виновные лица несут на общих основаниях, предусмотренных трудовым и гражданским законодательством.

Светлана ЛЕНСКАЯ