Первые ласточки в межгосударственном техническом регулировании

Первый месяц осени Комитет РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия провел в обсуждениях проектов технических регламентов Таможенного союза. Работа по формированию единого законодательства ведется во всех направлениях. Участвовавшие в обсуждении эксперты проанализировали представленные Министерством экономического развития проекты межгосударственных документов и внесли замечания и предложения по формированию максимально удобного документа. Сегодня мы анализируем выдвинутые предложения по первым трем техническим регламентам.

Процесс работы над едиными для стран Таможенного союза техническими регламентами осуществляется во исполнение Графика разработки первоочередных технических регламентов, который утвержден решением Комиссии Таможенного союза № 492 от 8 декабря 2010 года.

Согласно этому графику, технические регламенты «О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах» и «О безопасности автомобильных дорог» разрабатываются российскими специалистами. А работа над техническим регламентом «О безопасности рыбы и рыбной продукции» закреплена за Республикой Казахстан.

Проект ТР «О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах»

Комитет РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия направил в Министерство экономического развития Российской Федерации ряд замечаний и предложений к проекту технического регламента «О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах». Представляем анализ принятых замечаний.

В предисловии к техническому регламенту Комитет настаивает на приведении в соответствие норм этого документа с Федеральным законом от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (ст. 3). А именно на необходимости ввести в цели принятия настоящего технического регламента вместо охраны жизни и здоровья животных и растений «предотвращение изменения и (или) уничтожения генетического фонда животных и растений в процессе жизненного цикла машин и оборудования» (п. 2 Предисловия к регламенту).

Размещение в п. 2 регламента определения «оборудования для работы во взрывоопасных средах» экспертами Комитета представляется избыточным, так как это термин имеет утвержденное определение. А определение термина «техническая документация изготовителя», согласно замечаниям, в первой редакции регламента упускает использование этого комплекса текстовых и графических документов не только при конструировании, изготовлении и эксплуатации оборудования во взрывоопасных средах, но и при проектировании, возведении и эксплуатации систем защиты. В той же второй статье регламента эксперты предлагают пересмотреть определения «вид взрывозащиты», «взрывобезопасность», «взрывоопасная среда», «уровень взрывозащиты», так как фактически в представленной редакции они относятся не к взрывоопасной, а к пожароопасной среде (ср. Федеральный закон от 22 июля 2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»).

Формулировка определения «ввод в эксплуатацию» в статье 2 Регламента представляется неточной. Исходное определение выглядит следующим образом «ввод к эксплуатацию — документально оформленное событие, фиксирующее готовность оборудования к применению по назначению». В такой редакции определение содержит неопределенность, связанную с процедурами документального оформления события. Редактирование определения с уточнением «документально оформленное в установленном порядке событие» приводит норму в соответствие с определением термина «ввод в эксплуатацию» согласно ГОСТу 25866-83.

Понятие «уполномоченное изготовителем лицо», подразумевающее под собой юридическое или физическое лицо, которое определено изготовителем для осуществления действий от его имени при подтверждении соответствия и размещении продукции на таможенных территориях государств Сторон, специалистами предлагается исключить. Это объясняется тем, что оно лишено практического смысла, потому что в Российской Федерации отсутствует правовая база для возложения и регистрации указанной в определении ответственности на иные стороны, кроме производителя, продавца (дилера), собственника, арендатора или оператора оборудования.

Размещение в проекте Регламента «О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах» термина «риск» в изначальной редакции документа представляется нелогичным. Целесообразно заменить его на термин «риск взрыва», который используется в части 1 и в пункте 4 части 25 статьи 4 анализируемого документа.

Следует привести определение «риск взрыва», соответствующее термину, а также привести в соответствие этому определению термина «взрывобезопасность», по мнению специалистов РСПП.

Разработчики технического регламента установили условием для ввода в эксплуатацию оборудования для работы во взрывоопасных средах наличие сертификата соответствия этого оборудования настоящему техническому регламенту. Специалисты Комитета считают абсолютно необоснованным исключение из процедур оценки соответствия требованиям регламента декларирования соответствия. По ряду групп и видов оборудования, убеждены эксперты, производитель должен иметь возможность альтернативного выбора. Исключение, подобное заключенному в тексте проекта технического регламента, фактически исключает презумпцию добровольности при использовании стандартов, применяемых для обеспечения соблюдения требований технических регламентов.

Проект регламента содержит норму об ограничении выхода горючих материалов (абз. 6, п. 24, ст. 4), однако не содержит пределы этого ограничения. Специалисты обращают внимание разработчиков документа на эту неточность. Также экспертам не хватает в проекте указаний по техническому обслуживанию и ремонту оборудования, которых совсем не содержится в регламенте, хотя именно здесь им и место.

Участникам процесса комментирования проекта показалась нелогичной формулировка «неправильное применение взаимосвязанных с настоящим техническим регламентом Таможенного союза стандартов» в п. 2 ст. 7 проекта. И действительно, как применение союза стандартов может быть неправильным? Ведь стандарты являются критериями соответствия оборудования требованиям данного регламента и могут привести лишь к двум вариантам решения: или продукция соответствует требованиям стандартов, или не соответствует. Никаких других «неправильных» вариантов быть не может.

Кроме вышеперечисленного, специалисты, участвовавшие в комментировании техрегламентов, отмечают следующие недостатки разработанного проекта: не определены характеристики взрывоопасных зон и критерии для их отнесения к соответствующим классам. Отсутствуют определение и параметры категорирования (характеристики взрывоопасной смеси).

При классификации взрывоопасных зон не приводятся идентификационные характеристики для каждой зоны. Не указан вид взрывозащиты — «t» в отношении электрического оборудования для работы во взрывоопасных пылевых средах, который допускается к применению «Техническим регламентом о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах» РФ. Также не указан специальный вид взрывозащиты — «s» в отношении неэлектрического оборудования во взрывоопасных средах.

Так как разработчики законопроекта не включили в свой регламент процедуру декларирования, то и перечня стандартов, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований технического регламента, вы там не найдете. Что также является упущением, по мнению экспертов.

Проект ТР «О безопасности автомобильных дорог»

Представленный на рассмотрение технический регламент «Безопасность автомобильных дорог» вызывает нарекания у специалистов, начиная с перечня определений.

Так, например, в проекте вовсе отсутствуют определения терминов «жизненный цикл автомобильной дороги», «технологическая документация», «характеристика безопасности автомобильных дорог», «жизненный цикл».

Основополагающий термин «автомобильная дорога» в проекте регламента разработчиками словно выдуман заново, хотя существует вполне работоспособное и удобное определение этого термина в действующем № 257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации». Термины «дорожный знак», «земляное полотно», «капитальный ремонт автомобильной дороги» и «расстояние видимости» требуют серьезной доработки, так как в редакции представленного проекта не могут быть признанными удачными.

Эксперты РСПП в своих комментариях предлагают авторам проекта включить в перечень общих требований к процессу проектирования автомобильных дорог и сооружений на них следующий пункт: «при проектировании автомобильных дорог интенсивностью движения более 2000 автомобилей в сутки вне населенных пунктов в местах съезда и заезда, включая АЗС, необходимо предусмотреть полосы разгона и полосы торможения». Ввод этого положения в соответствующий пункт 8 поможет усилению безопасности дорожного движения.

Немаловажным аспектом безопасности автомобильных дорог является срок прогнозирования транспортных потоков. Проект технического регламента предполагает в качестве такого срока принимать 20-летний период.

Но специалисты мотивированно возражают против таких установок. По их мнению, срок прогнозирования следует оставить на усмотрение инвестора. При этом надо учитывать вероятностный характер прогнозирования, особенно на большие периоды времени, а также необходимость развития сети автомобильных дорог в части предоставления пользователям альтернативности выбора маршрутов.

К общим требованиям к процессу проектирования автомобильных дорог разработчики техрегламента относят также долговечность и экономию затрат при эксплуатации автомобильной дороги. Члены РСПП напоминают, что минимизация затрат должна быть суммарной за комплекс «разработка + производство + эксплуатация объекта». Долговечность должна быть такой, какой ее определит заказчик (инвестор) с точки зрения экономической эффективности инвестиций.

Проект технического регламента учитывает необходимость поддержания безопасности и сохранности территорий и строений, прилегающих к автомобильной дороге, но не говорит о необходимости создания условий для безопасного пересечения дороги дикими животными.

В целях повышения безопасности автомобильных дорог аналитики предлагают дополнить требования к процессу проектирования дорог положениями в части ограничения доступа на определенные функциональные классы автомобильных дорог немеханизированных и незащищенных пользователей.

Согласно проекту параметры проектирования плана и продольного профиля автомобильной дороги должны определяться исходя из расчетной скорости движения транспортных средств, принятой для данной трассы.

За расчетную скорость следует принимать скорость, с которой двигаются 85% автомобилей из состава транспортного потока. Это положение было бы уместным, если бы не ряд возражений. Из него абсолютно непонятно, как определять скорость транспортного потока и этих 85% для вновь строящегося полотна или при реконструкции магистрали, функционирующей в режиме затора. При этом расчетная (проектная) скорость должна приниматься исходя из функции дороги в составе сети.

К тому же параметры проектирования плана и продольного профиля должны обеспечивать такое движение транспортного потока, чтобы скорость 85% автомобилей была близка к расчетной (проектной). Эти замечания являются серьезным основанием для размышления разработчикам проекта технического регламента.

Сомнительной представляется и формулировка следующей нормы: «схемы расстановки дорожных знаков, дорожной разметки, светофоров и других световых сигналов должны представлять единую систему регулирования дорожного движения, при этом число типов дорожных знаков и сигналов должно быть минимальным».

Эта норма вызывает недоумение у специалистов. Схемы расстановки дорожных знаков и светофоров являются воплощением единой системы организации дорожного движения, а не регулирования. Минимизировать количество светофоров — значит провоцировать сложные ситуации на дороге.

Ведь, например, если на 6-полосной дороге поставить светофор только на обочину, то с левой полосы его сигнал будет невозможно увидеть.

То же относится и к дорожным знакам. Не надо минимизировать их количество, надо сводить к минимуму возможность пропуска водителем дорожного знака. Знаки нужно обязательно дублировать, создавая на дороге понятное и прозрачное информационное пространство. Такие меры помогут снизить количество ошибок водителей, а значит и вероятность аварий.

Сроки ликвидации повреждений на дорогах, по мнению экспертов, должны составлять всего трое суток. Такого срока вполне достаточно для проведения необходимых работ, особенно с учетом того, что время исчисляется лишь с момента обнаружения и документального подтверждения повреждений дорожно-эксплуатационной службой.

Разработчики технического регламента вполне либерально относятся к рекламным конструкциям, разрешая последним нависать над проезжей частью или обочиной дороги, обладая при этом достаточной механической прочностью исключающей риск падения на проезжую часть или тротуар. Специалисты предпочитают максимально снизить риск такого падения и запретить нависающие рекламные конструкции над проезжей частью или обочиной дороги.

Аналитики предлагают также дополнить проект регламента: положениями о платных автомобильных дорогах; требованиями к системам и средствам связи (телефония, радио), организуемым для участников движения, включая требования к информации для связи со службами сервиса, организации дорожного движения, аварийных служб; а также приложением, в котором необходимо привести основные показатели, обеспечивающие качество дорожно-строительных материалов и конструкций, в том числе битумных материалов, применяемых при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте, ремонте и содержании автомобильных дорог. Кроме того, целесообразно указать документы в области стандартизации, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований рассматриваемого регламента.

Проект ТР «О безопасности рыбы и рыбной продукции»

Эксперты Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия, анализируя подготовленный проект техрегламента, в своих комментариях предлагают авторам избегать нецелесообразных нововведений.

Например, определение термина «переработка (обработка)» в рамках технического регламента «О безопасности рыбы и рыбной продукции» не требует сочинения новых объяснений. Регламент ЕС№ 852/2004 Европейского парламента и совета от 29 апреля 2004 года «По гигиене пищевых продуктов» в гл. 1 ст. 2 п. 1 пп. «m» уже содержит определение данного термина — «обработка означает любое действие, которое существенно изменяет начальный продукт, включая нагревание, копчение, вяление, созревание, сушку, маринование, экстракцию, выдавливание или сочетание этих процессов».

Использование норм европейских регламентов приблизит правовую базу государств Таможенного союза к гармонизации союзного законодательства с законодательством стран Европейского союза еще на шаг.

Одним из недостатков проекта является отсутствие некоторых терминов, которые применяются при производстве пищевой рыбной продукции, являясь видом обработки. К ним относятся: «пряная рыбная продукция», «маринованная рыбная продукция» и «вяленая рыбная продукция». Если авторы проекта не включат в свой регламент термин «рыбные субпродукты», значительное количество ценного пищевого сырья может быть исключено из сферы производства.

Ветеринарно-сопроводительные документы, которые должны прилагаться к пищевой рыбной продукции при ее обращении (обороте), судя по комментариям, требуются не всегда. Существуют два исключения, о которых напоминают авторы регламента: улов водных биологических ресурсов и консервированная продукция. Эти исключения предусмотрены проектом другого технического регламента — «О безопасности пищевой продукции».

Консервированная продукция и так является стерильной и, соответственно, не может сохранить в себе опасные в ветеринарном отношении заболевания. А улов водных биологических ресурсов и непереработанной пищевой продукции животного происхождения, произведенной из уловов водных биологических ресурсов, регламентируется своими правилами.

Каждая партия такого улова в процессе хранения, перевозки и реализации должна сопровождаться копией разрешения на добычу (вылов) водных биологических ресурсов, содержащего сведения, подтверждающие безопасность этих ресурсов и районов добычи.

Важный вопрос при определении безопасности рыбы и рыбной продукции — определение массовой доли влаги в мышечной ткани охлажденной, подмороженной и мороженной пищевой рыбной продукции. В настоящее время документы в области стандартизации, устанавливающие данные значения, отсутствуют. Специалисты рекомендуют разработчикам технического регламента включить значения данного показателя в виде приложения к документу.

Проект технического регламента позволяет предприятиям не проводить обработку рыбы и рыбной продукции, если имеются данные, указывающие на то, что зоны лова не представляют опасности для здоровья с точки зрения наличия внешних паразитов. Члены РСПП бьют тревогу. По их мнению, нельзя оставлять этот вопрос, имеющий большое значение для здоровья потребителя, на откуп документов о зоне лова.

В требованиях к освещению, отоплению, вентиляции объектов по производству рыбной продукции, разработчиками проекта необходимо предусмотреть, что «следует избегать возможности поступления воздуха через механическую вентиляцию из контаминированной зоны в чистую зону».

Это пояснение должно быть введено в текст регламента с целью гармонизации с Европейским законодательством, а именно Регламентом ЕС № 852/2004 Европейского парламента и совета от 29 апреля 2004 года «По гигиене пищевых продуктов» (Приложение II).

Требования безопасности к процессам производства пищевой рыбной продукции не допускают возможность проводить замораживание рыбы и рыбной продукции в естественных условиях. Например, в местах улова при температуре не выше минус 12оС на ледяных, хорошо проветриваемых площадках или на сквозняке в надлежащих санитарно-гигиенических условиях, при температуре в толще мышечной ткани не выше минус 12оС.

Необходимость введения этой нормы обусловлена теми обстоятельствами, что в зимний период добывается значительное количество рыбы подледным ловом, которая замораживается в естественных условиях обычно до температуры минус 10-12оС. Выпуск данного вида продукции регламентировался ГОСТом 1168-86 и другими стандартами, а также технологическими инструкциями.

Запрет на производство и продажу рыбы подледного лова исключит из рациона питания высококачественный ценный пищевой продукт.

Изготовителю рыбы и рыбной продукции, по мнению экспертов Комитета РСПП, следует руководствоваться в своей работе не только правилами добросовестной производственной практики, но и принципами ХАССП — международной системы менеджмента безопасности пищевых— продуктов. Введение ее принципов в нормативно-правовую базу государств-участников Таможенного союза поможет в процессе гармонизации с Европейским законодательством. Требование о соблюдении принципов ХАССП является обязательным и по нормам упоминавшегося выше Регламента ЕС «По гигиене пищевых продуктов», и по нормам других документов Европейского союза (Регламентов ЕС 853/2004/ЕС, 854/2004/ЕС, Комиссии Кодекс Алиментариус CAC/RCP 1-1969 «Рекомендованный международный процессуальный кодекс. Общие принципы гигиены пищевых продуктов», «Нормы и правила гигиены мяса» (CAC/RCP 58-2005).

Специалисты, анализировавшие представленный проект технического регламента, считают необходимым предусмотреть в этом документе следующие нормы:

— сопровождение пищевой рыбной продукции, которая не прошла переработку (обработку) произведенной из уловов водных биологических ресурсов, документом, который подтверждает безопасность водных биоресурсов и районов их добычи. Документ должен выдаваться по результатам государственного мониторинга водных биологических ресурсов без проведения ветеринарной экспертизы (или оценки соответствия в форме государственного мониторинга водных биологических ресурсов с выдачей документа, подтверждающего безопасность водных биологических ресурсов и районов их добычи);

— проведение оценки соответствия всей переработанной (обработанной) пищевой рыбной продукции в форме декларирования соответствия.

Кроме того, целесообразно в целях выполнения Указа Президента Российской Федерации от 30 января 2010 года № 120 «Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации» рассмотреть вопрос о запрещении в производстве рыбной продукции использования влагоудерживающих компонентов.

Проведенная работа по анализу проектов технических регламентов должна самым благотворным образом сказаться на качестве принятых нормативно-правовых актов. Ведь, как известно, чем больше свежих взглядов на предмет обсуждения, тем выше вероятность создания максимального удобного и совершенного документа, так необходимого в каждой области технического регулирования.

Татьяна СЕЛИВАНОВА