Модернизация технического регулирования

Интеграционные процессы в рамках функционирования Таможенного союза с каждым днем набирают обороты. С 1 июля текущего года в странах-участницах Союза отменен таможенный контроль. На очереди — принятие единых технических регламентов и максимальное сближение законодательств трех государств. В рамках реализации этого сближения на 300_м пленарном заседании Совета Федерации одобрены законы «О внесении изменений в ФЗ «О техническом регулировании» и «О внесении изменений в отдельные законодательные акты». Предлагаем Вашему вниманию анализ принятых изменений.

Федеральный закон № 255-ФЗ от 21 июля 2011 года «О внесении изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании» направлен на ускорение интеграционных процессов по унификации законодательств государств-членов Таможенного союза в рамках ЕврАзЭС и Европейского союза, снижение технических барьеров в торговле и создание национального органа по аккредитации.

Федеральным законом уточняются сфера применения и терминология Федерального закона «О техническом регулировании», определяется порядок разработки, принятия, отмены и введения в действие технических регламентов и документов в области стандартизации, а также внесения в них изменений, упрощаются процедуры оценки соответствия продукции. Согласно Федеральному закону, для подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов в качестве доказательственного материала может использоваться техническая документация, при этом устанавливаются требования к ней.

Согласно новой редакции Федерального закона «О техническом регулировании» уточнены отношения, регулируемые им. Параграфом «г» пункта 1 рассматриваемого Федерального закона определяется сфера отношений, за которую ФЗ «О техническом регулировании» не отвечает.

В этой сфере выделяются «отношения, связанные с разработкой, принятием, применением и исполнением санитарно-эпидемиологических требований, требований в области охраны окружающей среды, требований в области охраны труда, требований к осуществлению деятельности в области промышленной безопасности, безопасности технологических процессов на опасных производственных объектах, требований к обеспечению надежности и безопасности электроэнергетических систем и объектов электроэнергетики, требований к обеспечению безопасности космической деятельности.

Исключениями являются случаи разработки, принятия, применения и исполнения требований к продукции, а также связанные с данными требованиями процессы проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации».

Изменения в ФЗ «О техническом регулировании» значительно дополняют понятийный аппарат регулируемой сферы отношений. Так, параграф «ж» пункта 2 № 255-ФЗ дополняет терминологический ряд следующими позициями:

  • предварительный национальный стандарт — документ в области стандартизации, который утвержден национальным органом Российской Федерации по стандартизации, и срок действия которого ограничен;
  • аттестат аккредитации — документ, удостоверяющий аккредитацию лица в качестве органа по сертификации или испытательной лаборатории (центра) в определенной области аккредитации;
  • область аккредитации — сфера деятельности органа по сертификации, испытательной лаборатории (центра), определяемая при их аккредитации;
  • впервые выпускаемая в обращение продукция — продукция, которая ранее не находилась в обращении на территории Российской Федерации, либо такая, свойства или характеристики которой были впоследствии изменены.

Программа разработки технических регламентов, утвержденная Правительством Российской Федерации, осталась в прошлом. Теперь технические регламенты, принимавшиеся ранее по этой программе, будут приниматься по поручению Президента или Правительства, но по тем же правилам. То есть такой документ может быть принят нормативным правовым актом федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию (пункт 4 статьи 1 ФЗ № 255).

Предварительный национальный vs Национальный стандарт

Заинтересованное лицо представляет проект предварительного национального стандарта, разработанный на основе международного стандарта или стандарта организации, в национальный орган по стандартизации в целях его утверждения. Возможность применения в качестве основы для предварительного национального стандарта документа организации вместо международного обусловлена тем, что в некоторых случаях международный стандарт или его разделы оказываются «неэффективными или не подходящими для применения, в том числе вследствие климатических и географических особенностей Российской Федерации, технических и (или) технологических особенностей» (пункт 1 статьи 16_2 ФЗ «О техническом регулировании» в ред. № 255-ФЗ).

Данный проект при передаче его в национальный орган по стандартизации сопровождается обоснованием необходимости его утверждения с указанием перечня действующих документов или пунктов этих документов, которые отличаются от проекта предварительного национального стандарта. А в случае, если разработанный проект основывается на стандарте организации, разработчикам необходимо будет представить информацию о накопленном опыте и наилучших результатах его применения. А также могут быть представлены заключения общероссийских общественных организаций предпринимателей, производителей, научных и иных организаций.

В содержание предварительного национального стандарта могут входить правила и методы исследований (испытаний) и измерений, правила отбора образцов, требования к терминологии, упаковке, маркировке или этикеткам и правилам их нанесения.

Согласно пункту 2 статьи 16_2 № 255-ФЗ компетентный национальный орган направляет проект предварительного национального стандарта в технический комитет по стандартизации в течение 10 дней со дня его поступления и организует проведение экспертизы, «а также обеспечивает его опубликование в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и размещение в информационной системе общего пользования в электронной форме».

Срок публичного обсуждения проекта предварительного национального стандарта со дня его опубликования не должен составлять менее двух месяцев. Полученные в ходе публичного обсуждения замечания и предложения заинтересованных лиц национальный орган по стандартизации направляет в технический комитет. Он, в свою очередь, на основании документов и проведенной экспертизы, готовит мотивированное предложение об утверждении или отклонении проекта предварительного национального стандарта.

Пункт 5 указанной статьи 16_2 определяет порядок принятия мотивированного предложения. Такое предложение об утверждении или отклонении проекта предварительного национального стандарта принимается на заседании технического комитета по стандартизации простым большинством голосов его членов. При равенстве голосов членов комитета принятым считается предложение об утверждении проекта стандарта.

Все документы, соответствующее предложение, анализ замечаний и результаты экспертизы в трехдневный срок направляются в национальный орган по сертификации, который размещает материалы в информационной системе общего пользования в электронной форме до принятия решения о дальнейшей судьбе стандарта. Срок подготовки мотивированного предложения об утверждении или отклонении либо срок проведения национальным органом по стандартизации экспертизы проекта не может превышать 90 дней со дня его поступления в соответствующую инстанцию.

В течение 30 дней с момента получения необходимых материалов от технического комитета по стандартизации или результатов экспертизы орган по стандартизации принимает решение об утверждении или отклонении проекта.

Уведомление об утверждении стандарта должно быть опубликовано в печатном издании федерального органа исполнительной власти по техническому регулированию и в информационной системе общего пользования (в электронной форме) в течение 10 дней со дня утверждения предварительного национального стандарта.

В случае отклонения проекта стандарта, мотивированное решение об этом в этот же срок направляется заинтересованному лицу, представившему проект. При этом решение национального органа по стандартизации может быть обжаловано в судебном порядке.

Этот вид стандартов утверждается на срок не более трех лет. Не позднее чем за три месяца до истечения срока действия утвержденного предварительного национального стандарта национальный орган по стандартизации направляет его, а также результаты мониторинга и оценки применения этого стандарта, в технический комитет по стандартизации.

В дальнейшем предварительный нацстандарт может вырасти до национального документа. Проведение экспертизы, мониторинга и оценки его применения осуществляет технический комитет по стандартизации по правилам, сходным с регламентом их проведения относительно национальных стандартов.

В развитие темы о действии технических регламентов и национальных стандартов № 255-ФЗ вносит еще ряд существенных замечаний и изменений. Параграф «а» пункта 5 в сфере действия технических регламентов заменяет промышленную безопасность на «безопасность продукции (технических устройств, применяемых на опасном производственном объекте)». В этом же обширном пункте указанной статьи уточняется равенство по юридической силе технических регламентов, введенных различными нормативно-правовыми актами: «технические регламенты применяются одинаковым образом и в равной мере независимо от виде нормативно-правового акта, которым они приняты».

Работа по актуализации национальной системы стандартизации на основе международных принципов и подходов ведется широким кругом специалистов и в разных направлениях. Федеральный закон № 255-ФЗ направлен, в том числе, и на этот аспект законодательных инициатив. Именно данный нормативно-правовой акт закрепляет изменение полномочий национального органа по стандартизации, направленные на разработку предварительных национальных стандартов.

Кроме того, он указывает на возможность применения предварительных национальных стандартов и стандартов организаций для целей подтверждения соответствия продукции, упрощение процедур оценки соответствия продукции требованиям технических регламентов, возможность декларирования соответствия впервые выпускаемой в обращение продукции, подлежащей обязательной сертификации, на основе собственных доказательств изготовителя.

В нормах, посвященных правилам разработки и утверждения национальных стандартов, параграф «б» пункта 12 № 255-ФЗ определяет следующие изменения в порядке их утверждения. Во-первых, установлен максимально возможный срок экспертизы проекта национального стандарта, который не может составлять более 90 дней со дня поступления данного стандарта в технический комитет по стандартизации.

Во-вторых, мотивированное предложение об утверждении или отклонении проекта национального стандарта принимается на заседании технического комитета по стандартизации квалифицированным большинством голосов его членов и направляется вместе с документами и результатами экспертизы в течение 14 календарных дней в национальный орган по стандартизации. При этом уточняется, что «срок подготовки техническим комитетом по стандартизации мотивированного предложения об утверждении или отклонении проекта национального стандарта не может быть более чем 120 дней со дня поступления такого проекта в технический комитет по стандартизации».

В-третьих, новым законом уточнен максимальный срок принятия национальным органом по стандартизации решения об утверждении или отклонении национального стандарта, — теперь он составляет 60 дней.

Декларирование соответствия

Новая редакция пункта 2 статьи 24 ФЗ «О техническом регулировании» содержит подробное описание содержания технической документации, предоставляемой заявителем при декларировании соответствия.

При этом круг заявителей определяется в каждом конкретном случае особенно, а в качестве доказательственных материалов используются техническая документация, результаты собственных исследований (испытаний) и измерений и (или) другие документы, послужившие основанием для подтверждения соответствия продукции требованиям технического регламента.

Согласно указанной норме техническая документация должна содержать основные параметры и характеристики продукции, а также ее описание в целях оценки соответствия; описание мер по обеспечению безопасности продукции и список документов в области стандартизации, в результате применения которых обеспечивается соблюдение требований технического регламента.

Кроме того, техническая документация может содержать общее описание продукции, конструкторскую и технологическую документацию на нее, схемы компонентов, иные документы, послужившие основанием для подтверждения соответствия. Также техническая документация содержит, как правило, анализ риска применения (использования) продукции. Состав доказательственных материалов определяется и уточняется соответствующим техническим регламентом.

Декларация о соответствии, оформленная заявителем по всем правилам, должна быть зарегистрирована в электронной форме в едином реестре деклараций о соответствии в уведомительном порядке в течение трех дней с момента ее принятия. Ведение такого реестра закреплено за федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством, который и устанавливает порядок его формирования.

Декларация о соответствии и доказательственные материалы хранятся у заявителя в течение 10 лет со дня окончания срока действия декларации и могут в любой момент быть затребованы федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственный контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов.

Пункт 2 статьи 25 ФЗ «О техническом регулировании» дополнен нормой о предмете сертифицирования: «сертификат соответствия выдается на серийно выпускаемую продукцию, на отдельно поставляемую партию продукции или на единичный экземпляр продукции».

Если определенная продукция появляется в обращении впервые и в отношении нее ранее не обеспечивалось соблюдение требований технического регламента, то особенности ее маркировки и порядок информирования приобретателя о возможном вреде такой продукции и о факторах, от которых он зависит, определяются Правительством Российской Федерации — гласит новый пункт 3 статьи 25 Федерального зако_ на № 255-ФЗ.

Изменения внесены также и в компетенцию органа по сертификации. Теперь, помимо всего прочего, он будет осуществлять отбор образцов для целей сертификации и предоставлять их для проведения исследований и измерений в соответствующие лаборатории, а также готовить заключение, на основании которого заявитель вправе принять декларацию о соответствии по результатам проведенных исследований (обновленный пункт 2 статьи 26 ФЗ «О техническом регулировании»).

В области обязательного подтверждения соответствия заявитель теперь будет вправе использовать техническую документацию для подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов (обновленный пункт 1 статьи 28 ФЗ «О техническом регулировании»).

В случае, когда срок действия сертификата соответствия или декларации соответствия истек, заявитель обязан приостановить или вовсе прекратить реализацию продукции. Но если продукция успела выйти во время срока действия сертификата или декларации изымать ее из обращения не нужно, пока не истечет срок годности или срок службы продукции.

В единстве — сила

Федеральным законом № 255-ФЗ уточняется один из важнейших принципов технического регулирования:

недопустимость совмещения одним органом полномочий по госконтролю (надзору), за исключением конт_ роля деятельности аккредитованных лиц, с полномочиями по аккредитации или сертификации (параграф «в» пункта 3).

Закон о внесении изменений определяет порядок регулирования деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий, чем будет заниматься национальный орган по аккредитации. Реализация же положений возлагается на уполномоченный орган исполнительной власти. Согласно нормам закона, такой орган не только аккредитовывает органы по сертификации и испытательные лаборатории (центры) и выдает им соответствующие аттестаты, но и проверяет соблюдение требований, установленных в отношении указанных лиц, ведет реестр экспертов по аккредитации и др.

Новым законом расширен круг принципов, по которым планируется осуществление аккредитации. Кроме уже упомянутого принципа недопустимости совмещения полномочий по аккредитации с полномочиями по государственному контролю, абзац «б» пункта 22 № 255-ФЗ вводит в круг принципов еще и необходимость обеспечения конфиденциальности информации, полученной при осуществлении аккредитации, а также недопустимость предоставления органом по аккредитации платных консультационных услуг.

В новой редакции ФЗ «О техническом регулировании» строго регламентирует порядок аккредитации и деятельность национального органа по данной сфере деятельности. В предыдущей редакции закон не содержал этих норм.

Согласно вновь введенной статье 31_1, национальный орган по аккредитации уполномочен исполнять следующие представительские и организационные функции:

  • осуществлять аккредитацию органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров);
  • выдавать и переоформлять аттестаты аккредитации, подтверждать, приостанавливать или прекращать их действие;
  • осуществлять проверку соблюдения установленных в отношении органов по сертификации и испытательных лабораторий требований;
  • вести реестр органов по сертификации, аккредитованных лабораторий и экспертов по аккредитации;
  • участвовать в подготовке образовательных программ, в международных организациях по вопросам аккредитации;
  • взаимодействовать с национальными органами иностранных государств по аккредитации и др.

За все свои действия и принимаемые решения национальный орган несет ответственность.

На национальный орган по аккредитации возложены следующие обязанности: обеспечивать объективность и беспристрастность при осуществлении аккредитации, равные условия заявителям, конфиденциальность информации, полученной от органа по сертификации или испытательной лаборатории, свободный доступ к информации об аккредитованных органах по сертификации и аккредитованных испытательных лабораториях.

Кроме этого, орган по аккредитации не берет на себя обязательства, из которых прямо или косвенно следовала бы неизбежность аккредитации, выполняет работы по аккредитации только на основании заявки на аккредитацию, содержащей в полном объеме сведения об органе по сертификации, и информирует органы по сертификации и аккредитованных испытательные лаборатории об изменении критериев или правил аккредитации.

Функции национального органа по аккредитации осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Изменения в ФЗ «О техническом регулировании» запрещают подведомственным государственным учреждениям осуществлять государственный контроль соблюдения требований технических регламентов (пункт 24 статьи 1). Такую деятельность могут осуществлять только органы исполнительной власти РФ: федеральные или органы субъектов федерации.

Дополнение статьи 33 «Объекты государственного контроля» позволяет изготовителю впервые выпускаемой в обращение продукции обратиться в орган госконтроля с обоснованным предложением об использовании правил и методов исследований (испытаний) и измерений, которые применяются самим изготовителем при подтверждении соответствия своей продукции. Даже если эти правила и методы не включены в перечень документов в области стандартизации.

Орган государственного контроля обязан рассмотреть предложения изготовителя и в течение 10 суток со дня его получения направить заявителю решение. Отказ органа государственного контроля должен иметь обоснование и может быть обжалован заявителем в суде (нормы введены абзацем «б» пункта 25 № 255_ФЗ).

При любых спорных ситуациях орган государственного контроля вправе запрашивать у изготовителя доказательственные материалы, использованные при осуществлении обязательного подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов.

По новым правилам орган по сертификации и его должностное лицо, нарушившие правила выполнения работ по сертификации, несут ответственность согласно законодательству Российской Федерации. Причем это положение действует не только в случаях, когда нарушение повлекло за собой выпуск в обращение продукции, не соответствующей требованиям технических регламентов, но и если оно причинило заявителю убытки. В число таковых включена упущенная выгода, случившаяся в результате необоснованного отказа в выдаче сертификата соответствия, приостановления или прекращения его действия (правило введено пунктом 30 статьи 1 № 255-ФЗ).

Теперь в смету расходов в области стандартизации за счет средств федерального бюджета вместо реализации программы разработки технических регламентов и программы разработки национальных стандартов включена разработка проектов технических регламентов и необходимых перечней документов в области стандартизации, в результате применения которых соблюдение требований технического регламента будет обеспечиваться на добровольной основе (изменение абзаца 4 пункта 1 статьи 45). Также федеральные средства планируется расходовать на разработку и экспертизу проектов международных, региональных и национальных стандартов и на проведение экспертизы отдельных проектов технических регламентов.

Нормативные правовые акты РФ и ее федеральных органов исполнительной власти, устанавливающие на период до вступления в силу соответствующих технических регламентов обязательные требования к продукции, размещаются соответствующими федеральными органами власти в электронной форме с указанием подлежащих обязательному исполнению структурных единиц.

С 1 сентября 2011 года указанные выше документы применяются только на добровольной основе, за исключением весьма ограниченного числа случаев (норма введена абзацем «а» пункта 33).

Отныне обязательному подтверждению соответствия подлежит только та продукция, которая включена в специальный правительственный перечень.

Закон вступает в силу по истечении 90 суток со дня его официального опубликования, за исключением от_ дельных положений, вступающих в силу позднее.

Вслед за новым законом

Вслед за изменениями в Федеральном законе «О техническом регулировании» были приняты изменения и в других нормативно-правовых актах.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с реализацией положений Федерального закона «О техническом регулировании» определил внесение изменений в 45 документах. В их числе:

  • ФЗ «О государственной тайне»,
  • ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»,
  • ФЗ «О пожарной безопасности»,
  • ФЗ «О естественных монополиях»,
  • ФЗ «Об оружии»,
  • ФЗ «Об электроэнергетике»,
  • ФЗ «О безопасности дорожного движения»,
  • Гражданский кодекс,
  • Налоговый кодекс,
  • Кодекс торгового мореплавания,
  • Кодекс внутреннего водного транспорта,
  • Водный кодекс.

Эти изменения направлены, в первую очередь, на приведение указанных документов в соответствие с ФЗ «О техническом регулировании» и техрегламентами в части безопасности объектов технического регулирования, оценки соответствия, выдачи согласований, разрешений, заключений на соответствие обязательным требованиям.

Названными изменениями также регулируются аспекты применения санитарных правил и норм до вступления в силу технических регламентов, исключается необходимость получения санитарно-эпидемиологических заключений на продукцию. Законом устанавливается, что продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать наряду с требованиями, установленными в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании, требованиям государственного заказчика, определяемым в государственном контракте.

Федеральным законом от 19 июля 2011 года № 248-ФЗ внесены изменения в отдельные законодательные акты РФ в связи с реализацией положений ФЗ «О техническом регулировании». Закон устанавливает, что в соответствии с законодательством о техническом регулировании осуществляются:

  • проверка сельхозпродукции, сырья и продовольствия, поставляемых для государственных нужд;
  • подтверждение соответствия всех производимых на территории РФ, а также ввозимых или вывозимых с территории РФ моделей гражданского и служебного оружия;
  • подтверждение соответствия агрохимикатов и пестицидов;
  • подтверждение соответствия продукции санитарно-эпидемиологическим требованиям;
  • подтверждение соответствия отдельных видов продукции, представляющих потенциальную опасность для человека.

До вступления в силу технических регламентов перечень драгоценных металлов, камней и продукции из них, подлежащих обязательному подтверждению соответствия, определяется Правительством РФ. Документ вступит в силу 21 октября 2011 года.

Пока Россия утверждает и подписывает новые законы, в рамках Таможенного союза принимаются первые технические регламенты.

Практическая реализация формирования единой системы технического регулирования на территории ТС началась 15 июля 2011 года на 29 заседании комиссии Союза с принятия технических регламентов и единого знака обращения на рынках стран-участниц данного интеграционного объединения — знак Евразийского соответствия ЕАС. Первыми стали документы, касающиеся безопасности железнодорожного подвижного состава, высокоскоростного железнодорожного транспорта и инфраструктуры всего железнодорожного транспорта.

Татьяна СЕЛИВАНОВА