Регламент новый. Проблемы старые

О том, что все новое — это хорошо забытое старое, жителям нашей страны напоминать не нужно. Каждый принимаемый закон оглядывается на уже существующие нормы и правила, учитывает интересы представителей целевой аудитории. Но, тем не менее, вызывает массу вопросов и споров. Не стал исключением проект нового техрегламента ЕврАзЭС «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий», разработанный Министерством регионального развития России. Документ был опубликован и вынесен на публичное обсуждение, после чего получил ряд комментариев и замечаний, которые разработчики обещают максимально учесть.

Строительная отрасль, бесспорно, является одним из ведущих сегментов экономики нашей страны и условием ее экономического роста. Поэтому планомерное развитие строительства — это залог благосостояния не только государства, но и граждан. Ведь закономерным следствием такой ситуации становятся привлечение инвестиций, создание рабочих мест, развитие новых технологий, формирование комфортных условий проживания населения.

Именно поэтому на сегодняшний день приоритетными направлениями работы над повышением эффективности государственного управления становятся совершенствование контрольно-надзорных и разрешительных функций, с одной стороны, и оптимизация предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности — с другой.

В 2010 году в России вступил в силу Федеральный закон № 384_ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений», работа над которым шла почти пять лет. Казалось бы, наградой за долгое ожидание стало детальное регламентирование всех этапов жизнедеятельности строений: от проектирования до эксплуатации, включая даже снос. Но, тем не менее, ежегодно мы становимся свидетелями того, что технический регламент буквально обрастает новыми пунктами, дополнениями и поправками.

Происходит это, вероятно потому, что предела совершенству, как известно, нет — вот и стараются наши законодательные органы во главе с Минрегионом актуализировать техрегламент при каждом удобном случае.

Нормы всякие нужны...

Проект Министерства регионального развития Российской Федерации подготовлен с учетом общих принципов и подходов к содержанию технических регламентов, реализованных в национальных регламентах государств-членов ЕврАзЭС и дорабатывается с учетом замечаний и предложений, полученных от проектных, строительных, научно-исследовательских и других заинтересованных организаций и предприятий.

Исходя из принятых в документах ЕврАзЭС решений, область применения технического регламента «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий» охватывает продукцию строительства: здания и сооружения всех отраслей экономики, процессы инженерных изысканий, проектирования, строительства, эксплуатации строительных объектов и их ликвидации, а также продукцию промышленности строительных материалов и стройиндустрии (строительные материалы и изделия).

Новый технический регламент устанавливает шесть видов безопасности строительной продукции: механическую, пожарную, условий проживания (биологическую, химическую, радиационную), условий пользования (электробезопасность, термобезопасность), безопасность в сложных природных и техногенных условиях, с точки зрения воздействия на окружающую среду.

Не оставил документ без внимания требования к качеству воды, воздуха, нормы инсоляции, защиту от шума, максимально допустимый уровень напряженности электромагнитных полей и ионизирующих излучений.

Более того, технический регламент требует от построек такой прочности, чтобы устоять при появлении катастроф или катаклизмов сейсмического характера ровно столько, сколько необходимо для эвакуации людей.

Также одним из важных требований нормативного документа является обеспечение доступа пожарных к любой части помещения. Именно поэтому в технический регламент вошли пункты, касающиеся требований к планировке и перепланировке помещений.

Не нужно объяснять, что все эти требования были разработаны с единственной целью — аккумулировать создание максимально комфортных условий пребывания людей в зданиях и строениях, чтобы ничего не угрожало их здоровью и самочувствию.

Примечательно, что авторы проекта выразили заботу и о людях с ограниченными возможностями. Все новые здания должны быть оборудованы так, чтобы не создавать препятствий для передвижения таких граждан.

Одно из новшеств, чего ранее не было в строительных регламентах, — это возможность владельцев и пользователей зданий идентифицировать их по уровню ответственности, который может быть повышенным, нормальным и пониженным. От обозначенного уровня будут зависеть коэффициенты, закладываемые в расчетные формулы при выполнении проектных работ.

Отметим, что принятие Федерального закона № 384-ФЗ стало только первым шагом по реформированиюсистемы технического нормирования в сфере градостроительной деятельности. Но процесс этот долгий и трудный.

По мнению главы Росстандарта Г. Элькина, к европейскому уровню строительства наша страна приблизится только тогда, когда бизнес будет сам финансировать разработку нормативов, обеспечивающих качество стройматериалов, зданий и сооружений.

Именно такой порядок сложился в Германии, где институт нормирования является частной организацией, работающей по контракту с государством. Поэтому 98% финансирования разработки строительных нормативов обеспечивается бизнесом, а безопасность берет на себя государство.

В связи с тем, что Россия стремится к гармонизации своей нормативной базы с европейскими стандартами, возникла необходимость принятия техрегламента в рамках Евразийского экономического сообщества. В конце июля 2011 года подготовленная Минрегионом России вторая редакция проекта техрегламента ЕврАзЭС «О безопасности зданий, сооружений, строительных материалов и изделий» была представлена на суд общественности.

Рассмотрение проекта состоялось в конце июля текущего года на заседании Комиссии по техническому регулированию, санитарным, ветеринарным и фитосанитарным мерам в торговле ЕврАзЭС.

О проекте

Как известно, страны, входящие в ЕврАзЭС и Таможенный союз, ведут согласованную политику в области технического регулирования и унифицируют все нормативные документы. Поэтому в соответствии с межправительственными соглашениями предполагается, что новый документ будет напрямую применяться на территории всех государств-членов ЕврАзЭС. А это потребует отмены национальных технических регламентов, устанавливающих требования к строительным объектам.

Поэтому разработчики проекта техрегламента «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий» учитывали положения общих организационно-методических и правовых документов ЕврАзЭС: межправительственного Соглашения о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 года.

Также при разработке документа учитывались Рекомендации по типовой структуре технического регламента ЕврАзЭС (утверждены Решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27 октября 2001 года), Порядок разработки технического регламента ЕврАзЭС (утвержден Решением Интеграционного Комитета ЕврАзЭС от 17 августа 2010 года), требования национальных технических регламентов стран ЕврАзЭС о безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий.

Областью применения технического регламента разработчики определили продукцию строительства:

  • здания и сооружения всех отраслей экономики (с учетом требований к процессам);
  • продукцию промышленности строительных материалов и стройиндустрии: строительные материалы и изделия. Вполне допустима со временем разработка иных технических регламентов ЕврАзЭС в области строительства, которые станут дополнительными к основному.

Например, на автомобильные дороги, мосты, тоннели и другие сооружения, что объясняется наличием специфических требований к их безопасности.

На территории государств-членов ЕврАзЭС технический регламент «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий» должен стать обязательным к применению. Но это потребует отмены национальных технических регламентов, устанавливающих нормативные требования в строительной отрасли.

Именно поэтому в проекте документа устанавливаются только общие требования к объектам технического регулирования. А конкретные, частные требования к зданиям, сооружениям, строительным материалам и изделиям появятся в документах, разрабатываемых вслед за основным регламентом.

Номенклатура узкоспециализированных технических регламентов будет установлена в отдельном перечне.

Перечень разрабатывается на основе сформулированных в регламенте общих требований, предъявляемых к безопасности людей, их имущества, окружающей среды в процессе строительства, эксплуатации и ликвидации любых зданий и сооружений. Порядок утверждения новых документов также прописан в проекте основного техрегламента.

Учитывая интересы стран, входящих в ЕврАзЭС, проект предусматривает возможность альтернативного применения следующих требований:

  • межгосударственных строительных норм и межгосударственных сводов правил по проектированию и строительству (в комплексе),
  • межгосударственных стандартов, принятых в рамках системы нормативных документов в строительстве государств СНГ;
  • национальных документов государств-членов ЕврАзЭС, идентичных или модифицированных по отношению к международным и (или) европейским стандартам;
  • зарубежных нормативных документов, принятых в государствах-членах ЕврАзЭС для прямого применения.

Кроме того, на период до окончательной разработки необходимых межгосударственных нормативных документов предусматривается возможность применения национальных нормативных документов, которые не являются эквивалентными международным и европейским стандартам. Разрешается использовать зарубежные нормы, адаптированные к условиям строительства конкретного объекта через специальные технические условия на проектирование и строительство.

Разработчики проекта предполагают, что межгосударственные строительные нормы в рамках системы межгосударственных нормативных документов будут носить обязательный характер. Следовательно, они могут ставить конкретные задачи по обеспечению безопасности в развитие общих требований регламента.

Способы решения этих задач (проектные решения, методы расчета, материалы, технологии и т.д.) должны быть определены в добровольных сводах правил по проектированию и строительству. По мере разработки новых и пересмотра действующих межгосударственных нормативных документов их требования будут учитывать зарубежный опыт и приближаться к требованиям соответствующих европейских стандартов и норм.

Разделяй и властвуй

Создатели проекта технического регламента внесли предложение о том, что необходимо разграничить компетенции по установлению требований безопасности, которые предъявляются к зданиям и сооружениям от разных инстанций. В частности, в строительных нормах, пожарных нормах, санитарных нормах и тому подобных документах.

Предложенное разграничение соответствует требованиям, уже функционирующим на территории стран СНГ, и подходам, принятым в ряде зарубежных стран. Но самое главное в данном вопросе — достичь согласованности и единства в нормативных требованиях, при условии разработки их разными ведомствами, чтобы не возникало противоречий, провоцирующих необоснованные сложности.

Относительно требований, которые предъявляются к зданиям, сооружениям, строительным материалам и изделиям, документ учитывает положения Регламента № 305/2011 Европейского парламента и Совета от 9 марта 2011 года. Данный нормативный акт декларирует гармонизированные условия для обращения на рынке строительных материалов и изделий, а также отменяет ранее действующую директиву в этой области № 89/106 ЕЕС.

Учитывая все вышеизложенные требования и в рамках технических регламентов, действующих на территории стран ЕврАзЭС, в новом нормативном акте устанавливаются общие базовые требования безопасности в области строительства.

Сюда относятся механическая и пожарная безопасность, безопасность в областях гигиены, защиты здоровья человека и охраны окружающей среды, несчастных случаев и доступности пользования, экономии энергии и сокращения расхода тепла, рационального использования природных ресурсов. Базовые требования принимаемого технического регламента к зданиям и сооружениям определяют соответствующие им требования собственно к строительным материалам и изделиям.

Осуществлять процесс оценки соответствия сообразно положениям документа необходимо путем сопоставления действительных характеристик объекта регулирования с требованиями нормативных документов, которые были приняты в качестве доказательной базы регламента (нормами, правилами, стандартами).

Что касается зданий и сооружений, которые не являются продукцией, и, следовательно, не могут перемещаться по территории ЕврАзЭС, то в проекте регламента установлены только применяемые формы оценки соответствия. Конкретные правила и процедуры оценки соответствия будут установлены на национальном уровне в каждом из государств сообщества.

Для строительных материалов и изделий, которые могут свободно циркулировать по территории всех стран ЕврАзЭС, необходима единая система требований, как к самому товару, так и к процедуре оценки соответствия.

В настоящее время в проекте техрегламента названы общие требования к процедурам оценки соответствиястроительных материалов и изделий. Они могут либо войти в национальные правила, либо применяться непосредственно.

Оценка соответствия, исходя из положений национальных законодательств, во всех странах, входящих в ЕврАзЭС, осуществляется органами государственного надзора. Но помимо этого, в проекте нового нормативного документа, как и в Регламенте № 305/2011 Европейского парламента, указывается, что осуществлять оценку соответствия строительных материалов и изделий возможно в двух формах:

  • обязательное декларирование в подтверждение соответствия требованиям стандартов (для продукции, которая серийно выпускается по действующим стандартам, входящим в доказательную базу регламента);
  • подтверждение пригодности для применения в строительстве (для новой продукции, на которую отсутствуют нормативные документы).

И в проекте регламента ЕврАзЭС, и в регламенте ЕС № 305/2011 предусматривается обязательное подтверждение соответствия по принятым схемам декларирования, но по ограниченной номенклатуре продукции. То есть, например, на стадии производства строительных материалов и изделий должно применяться добровольное подтверждение соответствия, которое соответствует условиям развития рыночной конкуренции.

Проводится процедура подтверждения пригодности только для новых материалов и изделий, применение которых может оказать влияние на безопасность. Существующая во многих странах Западной Европы, входящих в ЕврАзЭС, форма оценки соответствия новой продукции позволяет предотвращать поступление на рынок непригодного к использованию товара, помогает преодолеть первоначальное недоверие потребителя, экспертизы и органов надзора к новой продукции, снимая излишние административные барьеры.

Среди них в строительстве наиболее проблемными являются:

  • недопустимо длительные сроки прохождения процедуры ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию;
  • дублирование документов, предоставляемых для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию;
  • несовершенный порядок разработки и согласования СТУ на объект капитального строительства, тормозящий реализацию новейших инновационных решений в области проектирования объектов капстроительства.

В процессе публичного обсуждения проекта технического регламента ЕврАзЭС было принято свыше 750 замечаний и предложений от органов власти, предприятий и организаций. Все полученные замечания были рассмотрены, проанализированы и по возможности учтены, поскольку большинство из них носили конструктивный характер. Из 668 замечаний и предложений полностью или частично принято 256, 148 — принято к сведению, 264 — отклонено.

Обоснованные решения по всем полученным замечаниям и предложениям по проекту технического регламента ЕврАзЭС «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий» представлены в прилагаемой к проекту сводке отзывов. Принятие нового технического регламента ЕврАзЭС, учитывающего все изложенные выше положения, позволит обеспечить соответствие законодательства реальным задачам повышения безопасности и эффективности строительства, а также сделать шаг к созданию единого экономического пространства государств_членов ЕврАзЭС.

Перечень

Для успешной реализации технического регламента ЕврАзЭС «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий» в текст документа внесен Перечень нормативных документов, применение которых обеспечит соблюдение обозначенных в документе требований.

Перечень содержит нормативные документы, применяемые на альтернативной основе. Самыми важными из них являются:

  • межгосударственные нормативные документы по строительству, принятые в рамках СНГ (в том числе межгосударственные стандарты, разработанные на основе прямого введения стандартов ЕN, стандарты, разработанные с частичным применением стандартов EN, а также актуализированные версии стандартов, учитывающие требования действующих Еврокодов);
  • национальные документы государств-членов ЕврАзЭС, если они соответствуют задачам экономической интеграции этих государств.

Нормативные документы, входящие в Перечень, определяют требования к объектам технического регулирования в строительстве на всех этапах их создания и эксплуатации, исходя из общих целей технического регулирования, в соответствии с назначением этих объектов.

Предполагается, что указанные документы будут способствовать решению стоящих перед строительством задач. В том числе это касается обеспечения безопасности строительных объектов для жизни и здоровья людей, животных и растений, их защиты от неблагоприятных воздействий среды с учетом риска возникновения чрезвычайных ситуаций и т.д.

В Перечень входят следующие группы объектов технического регулирования:

  1. Здания и сооружения в целом вне зависимости от их назначения.
  2. Здания и сооружения определенного назначения:
    • Жилые, общественные и производственные здания;
    • Сооружения транспорта;
    • Гидротехнические и мелиоративные сооружения.
  3. Внешние сети, внутренние инженерные системы:
    • Водоснабжение и канализация;
    • Теплоснабжение, отопление, вентиляция и кондиционирование воздуха:
    • Газоснабжение;
    • Электроснабжение.
  4. Здания и сооружения в целом, вне зависимости от назначения в части строительных конструкций из различных материалов:
    • Основания и фундаменты зданий и сооружений;
    • Каменные и армокаменные конструкции;
    • Железобетонные и бетонные конструкции и изделия;
    • Стальные конструкции и изделия;
    • Алюминиевые конструкции и изделия;
    • Деревянные конструкции и изделия;
    • Конструкции из других материалов;
  5. Строительные материалы и изделия:
    • Методы испытаний;
    • Стеновые кладочные материалы;
    • Минеральные вяжущие вещества;
    • Бетоны и растворы (сухие смеси);
    • Щебень, гравий и песок для строительных работ;
    • Теплоизоляционные, звукоизоляционные и звукопоглощающие материалы;
    • Кровельные, гидроизоляционные и герметизирующие материалы и изделия;
    • Отделочные и облицовочные материалы и изделия;
    • Дорожные материалы и изделия;
    • Изделия из строительного стекла.

Во все группы включены документы для обязательного применения (Межгосударственные Строительные Нормы), которые регламентируют требования безопасности, предъявляемые к объектам каждой группы, и документы добровольного применения (Межгосударственные Своды Правил), устанавливающие способы достижения этих требований. Также в перечень попали стандарты (ГОСТы), призванные регламентировать требования к продукции в строительстве, методам испытаний и контроля.

При составлении проекта Перечня авторами был проведен анализ массива действующих межгосударственных нормативных документов в строительной отрасли.

Для того чтобы межгосударственная нормативная база могла постоянно расширяться, в проекте техрегламента предусмотрена разработка новых и пересмотр действующих строительных норм, сводов правил и ГОСТов.

Разработка межгосударственных нормативных документов запланирована на период с 2011 по 2015 годы.

Поэтому в проект Перечня включены национальные нормативные документы, которые применяются по выбору государств_членов ЕврАзЭС как альтернативные в случае отсутствия соответствующих межгосударственных нормативных документов.

Изменения в законах происходят год от года...

Министр регионального развития В. Басаргин в своих выступлениях периодически напоминает, что техническое регулирование в строительстве сформировалось в 1930-х годах, а на начало 1990-х Россия имела одну из лучших в мире систем регулирования в строительстве. Однако главный ее недостаток — отсутствие механизма применения в рыночных условиях.

Сегодня сложилась ситуация при которой, с одной стороны, существующая нормативная база России полностью обеспечивает надежность и безопасность строящихся и эксплуатируемых строительных объектов.

Но, с другой стороны, становится очевидно, что назрела необходимость масштабной актуализации норм и правил. В несколько ином виде сложилась система нормирования в Евросоюзе. Советский прорыв в сфере строительства подтолкнул Европейские страны к формированию системы нормирования, что получило максимальное развития в 70-е годы прошлого века. Основой новой европейской системы стали те же принципы, что были заложены при разработке СНиПов.

Чтобы унифицировать подходы, в Европе на протяжении 20 лет разрабатывался комплекс Еврокодов. В 2010 году полный переход на данную систему нормирования в странах Европейского Союза должен был завершиться. Но, как нам всем хорошо известно, этого до сих пор не произошло.

«С учетом глобализации мировой экономики, объективной необходимости экономической интеграции стран СНГ и новых инициатив по развитию сотрудничества с Европой назрела необходимость создать единое нормативное поле технических норм в строительстве, —отметил г-н Басаргин. — Россия имеет определенное преимущество: все страны постсоветского пространства уже пользуются едиными техническими нормами в строительстве — это СНиПы. Наша слабая сторона, пожалуй, лишь одна — отставание в обновлении норм».

Президент Д. Медведев поставил задачу привести технологии и стоимость строительства инфраструктурных объектов в соответствие с общепринятыми международными стандартами, гармонизировать технические нормы и регламенты с соответствующими нормами Евросоюза.

Отсюда — необходимость актуализации законодательной базы строительной отрасли с учетом особенностей экономической интеграции в Евразийское экономическое сообщество.

Принятие технического регламента ЕврАзЭС «О безопасности зданий и сооружений, строительных материалов и изделий», как ожидается, внесет ряд изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и № 384_ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений».

В частности изменения могут коснуться сокращения перечня документов, которые прилагаются к заявлению о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

Также законопроект ограничивает предмет государственного строительного надзора, снимает ограничения по разработке специальных технических условий (СТУ) для подготовки проектной документации.

Для чего нужны эти изменения? Во-первых, они направлены на упрощение процедуры ввода объекта капитального строительства в эксплуатацию. Во-вторых, новые правила помогут оптимизировать существующий порядок разработки и согласования специальных технических условий на объект капитального строительства, которые будут способствовать расширению возможностей применения СТУ.

Но не все так просто, как кажется на первый взгляд. Формирование нормативно-технической базы страны должно осуществляться еще и с оглядкой на Таможенный союз. Теперь российское законотворчество не может быть изолировано от внутренней жизни всех экономических пространств, в которые наша страна решила вступить.

Решая вопросы таким образом, мы возвращаемся от общего к частному, но это частное должно непременно соответствовать целому...

Евгений ВЕРНЫЙ

Мнение эксперта

В. Юсупджанов, президент СРО «Управление строительными предприятиями Петербурга» выделяет четыре характерных состояния человека относительно его среды обитания:

  1. Комфортное (оптимальное) — создаются оптимальные условия деятельности и отдыха; предпосылки для проявления наивысшей работоспособности и как следствие продуктивности деятельности; гарантируют сохранение здоровья человека и целостности компонент среды обитания;
  2. Допустимое — воздействия на человека и среду обитания, не оказывают негативного влияния на здоровье, но приводят к дискомфорту. Соблюдение условий допустимого взаимодействия гарантирует невозможность возникновения и развития необратимых негативных процессов у человека и в среде обитания;
  3. Опасное — превышение допустимых уровней и оказание негативного воздействия на здоровье человека, вызывая при длительном воздействии заболевания, и/или приводят к деградации природной среды;
  4. Чрезвычайно опасное — сильное негативное воздействие, которое за короткий период времени может нанести травму, привести человека к летальному исходу, вызвать разрушения в природной среде.

Анонс

О проблемах, возникающих в ежедневной работе главных инженеров, технологов, проектировщиков строительной сферы можно говорить бесконечно.

«Информационная сеть «Техэксперт» в октябре планирует принять участие в двух мероприятиях, посвященных актуальным вопросам строительства:

18520 октября, г. Москва — VII Международная конференция «Современные технологии изысканий, проектирования, строительства и геоинформационного обеспечения». Организатор: Компания «КРЕДО-ДИАЛОГ».

20521 октября, г. Санк_Петербург — Форум главных инженеров. Острые моменты в работе главных инженеров. Новейшие технические решения в эксплуатации зданий и сооружений. Успешный российский опыт реконструкции и расширения промышленных объектов. Организатор: Центр бизнес-обучения «ДЕЛУМ».