Законы дочернего порядка

В последние годы в области пожарной безопасности ответственными лицами выполняется большой объем работы с целью предотвращения чрезвычайных ситуаций, опасных для жизни и здоровья граждан. Каждый год Министерство по чрезвычайным ситуациям отчитывается о снижении количества пожаров и уменьшении числа их жертв. Но, несмотря на все усилия, предпринимаемые в этой сфере, вопрос о пожарной безопасности всегда стоит более чем актуально.

В конце весны — начале лета в преддверии очередного жаркого периода в Госдуме были приняты два закона, направленные на совершенствование системы противопожарной безопасности: № 100-ФЗ от 6 мая 2011 года «О добровольной пожарной охране» и № 120-ФЗ от 3 июня 2011 года «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам противопожарной безопасности».

Спасение погорельцев — дело рук самих погорельцев

Благодаря закону № 100_ФЗ в России создана добровольная пожарная охрана. По нормативам государственной пожарной службы, бригада должна прибыть на место возгорания в течение 20 минут. Как правило, пожарным не удается выполнить это требование, если огонь возникает в отдаленных населенных пунктах: таких сегодня в стране более 32 тысяч, в них проживает порядка 37 млн человек. Председатель Российского союза спасателей Н. Локтионов напоминает о том, что в прежние времена до 15% всех пожаров тушились добровольцами, а сейчас — не больше 5%. Проблема нормативного урегулирования деятельности добровольных спасателей назревала очень давно и требовала к себе пристального внимания.

До сих пор законодательство не вмешивалось в существование добровольных пожарных дружин. В новом документе прописано, что такие команды могут не только тушить пожары, но и проводить обучение среди граждан, а также информировать население об очагах возгорания.

Новый закон также устанавливает и порядок создания добровольной пожарной дружины. Организовать ее могут как граждане, так и предприятия или муниципальные образования. Органам государственной власти всех уровней разрешено оказывать финансовую поддержку волонтерам. Конечно, не каждый желающий может стать добровольным пожарным. Для получения такого статуса и возможности оказывать помощь при тушении, будущему добровольному пожарному необходимо пройти соответствующий курс обучения и быть зарегистрированным в профильном реестре добровольных пожарных.

Документ уточняет, откуда пожарная дружина сможет получить технические средства для тушения. Например, это может быть техника, которая использовалась в государственной пожарной службе, но исчерпала свои возможности. После ремонта она может быть передана в пользование волонтерам. Н. Локтионов заверяет, что техника для добровольных дружин поступает из резервов Министерства обороны и Министерства по чрезвычайным ситуациям Российской Федерации.

В документе также предусмотрены льготы и привилегии для самих добровольных пожарных. Так, например, волонтер освобождается от основной работы на время тушения пожара, кроме того, его очередной отпуск работодатель обязан увеличить на 10 дней. А трехлетний срок работы в добровольном пожарном обществе дает человеку возможность без конкурса поступить в любое образовательное учреждение государственной противопожарной службы.

Принятие профильного федерального закона повлекло за собой активную разработку и подготовку к принятию соответствующих законов во многих регионах страны. Так, в Саратовской области при участии главного управления МЧС региона разработан проект областного закона «О мерах господдержки добровольной пожарной охраны». Акт предусматривает меры господдержки и социальные гарантии членам семей работников добровольной пожарной охраны, принимающих непосредственное участие в тушении пожаров.

В Саратовской области действует 501 подразделение добровольной пожарной охраны (у 249 из них есть техника). Общая численность подразделений — 2,08 тыс. человек, на вооружении находится 131 единица пожарной и 144 единицы приспособленной техники. С начала года количество подразделений ДПО выросло на 10.

В Орловской области аналогичным законом предлагается установить «дополнительные формы поддержки добровольной пожарной охраны» и предоставить широкие социальные гарантии. Расходы областной бюджет обещает взять на себя.

Как следует из законопроекта, добровольные пожарные дружины по статусу приравняют к общественным объединениям. Правительство региона обеспечит их техникой и спецодеждой, оплатит обучение и медосмотры. Расходы таких дружин, связанные с «первичным» тушением пожаров, будут подсчитаны и возмещены из областного бюджета. Добровольцам также оплатят счета за мобильную связь и компенсируют плату за проезд к месту несения службы и обратно на автомобильном транспорте общего пользования.

Правительство гарантирует добровольным пожарным, проработавшим в этом статусе более трех лет, набор льгот. Например, им предоставят скидку при уплате транспортного налога. За время дежурства и участия в тушении пожаров будут выдавать вознаграждение. При этом за ними сохранится зарплата на предприятии, где они работают на штатной основе, а расходы работодателю возместит областной бюджет. Кроме того, организациям, создавшим на своих объектах добровольную пожарную охрану, предоставят льготу по уплате налога на имущество.

Ужесточение ответственности

Инициативы государства по ужесточению ответственности за невыполнение предписаний органов по пожарной безопасности в начале лета 2011 года воплотились в закон № 120_ФЗ от 3 июня «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности».

Разработка изменений была инициирована поручением Президента РФ, вызванным трагическим событием в Перми в ноябре 2009 года, когда в результате пожара в клубе «Хромая Лошадь» погибли более 150 человек. Они призваны более эффективно регулировать общественные отношения, связанные с обеспечением пожарной безопасности, и исходят из того, что размеры штрафов по действовавшему законодательству не стимулировали нарушителей к исправлению, так как были несопоставимы с затратами на капитальное переустройство зданий или помещений для предотвращения угрозы возгорания.

Для юридических лиц закон повышает штрафы в среднем до 200-500 тысяч рублей. В свою очередь, повышается размер штрафа за неприятие мер по устранению причин и условий, которые повлекли за собой правонарушения в сфере соблюдения правил пожарной безопасности. В частности, для граждан вместо бывших 300-500 рублей такой штраф составляет теперь 4-5 тысяч рублей. Органам пожарного надзора дается наряду с другими органами государственной власти право на бесплатное получение сведений о содержании правоустанавливающих документов, обобщенных сведений о правах на недвижимое имущество и сделках с ним.

Крупную сумму вынуждены будут заплатить владельцы помещений, если пожар, возникший вследствие нарушений ими правил ПБ, повредил имущество или причинил вред здоровью человека. Пункт 6 Закона № 120-ФЗ вносит следующую поправку в статью 20.4 КоАП: «...Нарушение требований пожарной безопасности, повлекшее возникновение пожара и уничтожение или повреждение чужого имущества либо причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью человека, — влечет наложение административного штрафа <...> на юридических лиц — от трехсот пятидесяти тысяч до четырехсот тысяч рублей».

Ужесточены санкции и для рядовых граждан, в том числе автовладельцев: за парковку в пожарном проезде на них может быть наложен штраф в размере 3_4 тысяч рублей (пункт 6 Закона № 120-ФЗ о внесении изменений в статью 20.4 КоАП).

В Министерстве чрезвычайных ситуаций России убеждены, что такие меры повысят ответственность владельцев зданий и помещений. «Действующие в настоящее время размеры административных штрафов не позволяют эффективно решать вопросы обеспечения пожарной безопасности, так как не стимулируют нарушителей выполнять ее требования вследствие несопоставимости размеров штрафов с затратами, связанными с осуществлением мероприятий, направленных на выполнение требований пожарной безопасности капитального характера», — констатировали разработчики одобренных поправок.

Дифференцирована ответственность за нарушение требований пожарной безопасности. Отдельно выделяются два нарушения: требований пожарной безопасности к системам противопожарного водоснабжения, электроустановкам зданий, электротехнической продукции, первичным средствам пожаротушения и требований к эвакуационным путям, системам автоматического пожаротушения и пожарной сигнализации. Штрафы за подобные нарушения для юридических лиц могут составить до двухсот тысяч рублей. Особо усилен штрафной режим по отношению к «рецидивистам» по данным видам нарушений. Согласно Закону № 120_ФЗ, «повторное нарушение <...> влечет наложение административного штрафа <...> на юридических лиц — от двухсот тысяч до четырехсот тысяч рублей или административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток».

Кроме того, поправки увеличивают срок давности привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства. Этот срок увеличен с двух месяцев до одного года.

Такая мера обусловлена тем, что рассмотрение дел данной категории может быть связано с проведением сложных экспертных исследований о нарушении требований пожарной безопасности в случаях, когда такие нарушения привели к возникновению возгорания.

Также перечень органов, которым предоставляется право на получение сведений о содержании правоустанавливающих документов и сведений о правах на недвижимое имущество и сделках с ним, дополняется органами государственного пожарного надзора. Соответствующие поправки внесены также в закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».

Последним нововведением Закона стало увеличение в 15 раз ответственности за перекрытие проездов к зданиям и сооружениям. Максимальный штраф за создание препятствий для пожарных машин и техники теперь составляет 150 тысяч рублей (пункт 6 Закона № 120-ФЗ о внесении изменений в статью 20.4 КоАП).

«Одобренный сегодня закон должен способствовать укреплению дисциплины и профилактике пожаров», — убежден заместитель председателя профильного комитета СФ по правовым и судебным вопросам Николай Шаклеин. — Ущерб от пожаров огромный. Только за прошлый год в огне погибло почти 13 тысяч человек. Причем причины трагедий, как правило, кроются в халатности и безответственности физических и юридических лиц, не выполняющих должным образом требования пожарной безопасности, а зачастую игнорирующих и предписания органов, осуществляющих пожарный надзор«.

Перспективы пожарного аудита

В соответствии с Техническим регламентом в Российской Федерации появились альтернативные формы оценки соответствия состояния и деятельности в области обеспечения пожарной безопасности.

Это либо государственный пожарный надзор, либо независимая оценка риска — аудит пожарной безопасности. Другими словами, в соответствии со статьей 144 Технического регламента, предпринимателю, хозяйствующему субъекту, дается право выбора формы осуществления надзора за пожарной безопасностью на его объекте. Это может быть контроль только соблюдения того минимального перечня требований, который необходимо выполнять для обеспечения на объекте допустимого уровня пожарного риска. А может быть и вариант на основе оценки и расчета пожарного риска.

В настоящее время надзор носит обязательный, выборочный и эпизодический характер, он не в состоянии охватить всю деятельность организации и поэтому нацелен, прежде всего, на выявление отклонений, нарушений.

К нарушителю применяются меры воздействия — санкции. В связи с этим лицо, подвергаемое надзору, естественно, не заинтересовано в полном и объективном выявлении всех несоответствий. И часто пытается их скрыть или подкупить надзорный орган.

Совершенно другая роль отводится аудиту пожарной безопасности. Проводится данное мероприятие независимой экспертной организацией по приглашению собственника или руководителя объекта — добровольно и систематически, в целях самоконтроля соблюдения государственных требований и добровольно принятых обязательств или в целях добровольного подтверждения соответствия. Результатом аудита является только перечень выявленных несоответствий, который становится основанием для разработки плана мероприятий по их устранению.

Именно Технический регламент регулирует взаимоотношения хозяйствующего субъекта и надзорного органа в вопросах проведения аудита и отчетности по результатам аудита. Заметим, что все несоответствия, которые выявляются в ходе добровольного аудита и оказываются включенными в план мероприятий по их устранению, не могут использоваться надзорными органами для применения санкций.

Немаловажно и то, что независимая экспертная организация, которая проводит аудит, разделяет ответственность с руководителем объекта по выполнению плановых мероприятий.

Некоторые специалисты в комментариях к вступлению в силу указанных изменений о размерах штрафов и ужесточении ответственности высказываются в пользу предстоящего роста интереса к аудиту пожарной безопасности. Считается, что это явление вполне способно повлечь за собой тенденции к положительному изменению ситуации.

Уже сейчас ответственные лица отмечают рост ущерба от каждого пожара, связанный с увеличением стоимости объекта и страховыми выплатами. Ужесточение мер ответственности в области пожарной безопасности вкупе с высокими рисками потери имущества должны заставить заинтересованных лиц более внимательно относиться к выполнению предъявляемых требований.

Согласие по умолчанию

Частный бизнес принятие нового закона комментирует грустной перспективой: «Для нас наступают нелегкие времена». При этом степень разработанности правовых норм в Законе № 120_ФЗ позволяет любому предпринимателю хорошо понимать, за что и на сколько его смогут штрафовать сотрудники Отдела надзорной деятельности МЧС России при выявлении каких-либо нарушений.

Но принятие нового закона в сфере пожарной безопасности должно принести и положительные моменты. Например, если проверка на объекте проводится впервые, то даже за такое нарушение, как отсутствие пожарной сигнализации, приостановка эксплуатации объекта не грозит (будут назначены только солидного размера штрафы). Но если те же нарушения не будут устранены к следующей проверке, то размер штрафов вырастет настолько, что предприниматель поймет: ему было бы выгодней установить на эти деньги две сигнализации на одном объекте.

Многие представители бизнеса отмечают, что с принятием закона действительно будет проще и выгодней в материальном плане выполнить все требования инспектора пожарной безопасности, чем просто «подарить» такие деньги государству. Остается надеяться на то, что данный закон улучшит ситуацию с обеспечением пожарной безопасности в стране, а инспекторы будут добросовестно и профессионально подходить к вопросам проведения проверок и обучения населения требованиям пожарной безопасности.

Естественно, принятие Закона № 120-ФЗ вызвало бурную дискуссию в заинтересованных кругах. В частности, на заседании Правительства Курганской области, посвященном анализу нового документа, были отмечены следующие аспекты вступления в силу данного нормативно-правового акта, актуальные для объектов по всей России: скудность финансовых ресурсов не позволяет большинству учреждений на многих территориях Российской Федерации исполнить утвержденные на федеральном уровне требования. В результате чего, может возникнуть ситуация, когда наложение штрафа приведет к закрытию жизненноважного объекта.

Кроме того, штраф не всегда влечет за собой исправление нарушений. Зачастую руководители добровольно покидают свои посты, чтобы избежать наложенных санкций, и выполнять требования законодательства становится некому.

«У каждой медали есть две стороны: с одной находится законодатель, который думает, как сделать так, чтобы принятая им норма начала действовать, и люди, ответственные за противопожарное состояние, максимально ответственно подошли к делу, которое им поручено. С другой стороны, может произойти несколько обратное явление: мы будем терять руководителей, которые будут бросать работу и уходить, мы будем закрывать учреждения, которые могли бы служить на благо людей», — отметил первый заместитель губернатора Курганской области А. Бухтояров.

Вместе с тем он призвал руководителей органов исполнительной власти региона внимательно проанализировать, какова вероятность попадания их подведомственных учреждений в сложную ситуацию и постараться ее предотвратить.

«Надо вывести из-под удара сами учреждения и их руководителей. Прошу всех принять к сведению озвученную информацию и максимально серьезно отнестись к исполнению заложенных федеральным законодательством норм», — резюмировал г-н Бухтояров.

Во Владимире, в свою очередь, прошла встреча начальника Главного управления МЧС России по Владимирской области А. Нужных с представителями бизнеса от Владимирского отделения «Опоры России» и главными инспекторами управления. Стороны обсудили вступившие в силу изменения в законодательстве.

Основным вопросом встречи стало существенное усиление ответственности за нарушения требований пожарной безопасности. Это касается как размеров штрафов, так и возможности инспекторов в административном порядке (то есть без суда) приостанавливать работу организаций на срок до 90 суток.

Главный пожарный инспектор Владимирской области представил краткий отчет о работе за прошлый год: проведено 1316 плановых и 2740 внеплановых проверок, выявлено свыше 20 тысяч нарушений, вынесено 2705 предписаний об их устранении.

Говоря об изменениях в законодательстве, А. Нужных отметил, что срок давности по привлечению к административной ответственности увеличен как за сами нарушения, так и за невыполнение предписаний по их устранению. А. Нужных признал, что он «и сам обескуражен этими суммами», слишком большими для малого бизнеса, «но закон есть закон», и его надо выполнять.

Согласно новым правилам, у оштрафованного предпринимателя будет 10 дней для обжалования решения в суде, а потом (в случае проигрыша) 30 дней для добровольной уплаты. После этого срока сумма штрафа удваивается и взыскивается в судебном порядке.

«Все понимают, что противопожарные нормы соблюдать необходимо. Это жизненно важная позиция. Однако в работе Госпожнадзора по определению ответственности предпринимателей нет четких критериев», — считает исполнительный директор Владимирского отделения «Опоры России» Е. Краскина.

Инспектор сам определяет, закрывать объект или нет, на какую конкретно сумму выписывать штраф и какой срок давать на устранение нарушений. В некоторых случаях необходимо проведение серьезных дорогостоящих работ с согласованием проекта (например, расширение лестничных проемов), а времени на это дается всего 2-3 месяца. В итоге владельцы бизнеса не укладываются в срок и попадают под еще большие санкции. Г-н Нужных признал, что однозначных критериев действительно нет, но их разработка, по его словам, находится вне его компетенции: это федеральный уровень полномочий.

На вопрос Е. Краскиной, будут ли сами инспекторы нести ответственность в случае принятия неправильных решений, А. Нужных ответил, что ответственность инспекторов уже усилена, как и у всех представителей государственных структур, и ужесточение ее в дальнейшем не планируется.

«Но если суд принимает решение об отмене постановления, признает его неправильным, то мы принимаем серьезные меры по отношению к инспектору, — заявил А. Нужных, не конкретизировав, о каких мерах идет речь. — За этим следит и прокуратура, перед которой мы ежемесячно отчитываемся».

Обозначенные выше вопросы актуальны для всех субъектов Российской Федерации и требуют внимательного отношения к принятым в законе № 120-ФЗ нормам.

В связи с введением в действие данного Закона, МЧС отмечает, что с начала 2011 года на территории Дальнего Востока государственными инспекторами по пожарному надзору за нарушения в области пожарной безопасности к административной ответственности уже привлечено около 16 тысяч нарушителей. При этом в почти 90% случаев нарушителям были определены наказания в виде штрафов. Их общая сумма превышает 13 миллионов рублей. Между тем, в 2010 году сумма штрафов составила всего около 30 миллионов рублей. Федеральный закон от 3 июня 2011 года 120-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам пожарной безопасности» вступил в силу 17 июня 2011 года.

Татьяна СЕЛИВАНОВА