Техническое регулироание и саморегулирование в строительном комплексе: практические аспекты и проблемы

В рамках XVI традиционной выставки «ВолгаСтройЭкспо», прошедшей весной текущего года в Казани, состоялись заседания межрегиональной конференции «Техническое регулирование и саморегулирование в строительном комплексе: практические аспекты и проблемы». По итогам мероприятия было принято решение обратиться в Правительство Российской Федерации с рядом просьб и предложений в отрасли, в том числе об изменениях Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в странах Таможенного союза и обновлении имеющейся нормативно-технической документации.

Организация мероприятий была осуществлена Министерством промышленности и торговли Российской Федерации, Кабинетом Министров Республики Татарстан и Российским союзом промышленников и предпринимателей. А. Шохин, президент РСПП в своем приветствии на открытии мероприятия отметил, что выставка «ВолгаСтройЭкспо» является площадкой, на которой обсуждаются самые актуальные аспекты развития российского строительного комплекса, не только в Республике Татарстан и России, но и за их пределами.

Участниками конференции были рассмотрены практические проблемы перехода строительного комплекса Республики Татарстан от государственного лицензирования к саморегулированию, состояние дел по внедрению и применению технических регламентов в строительстве и их доказательной базы. Особое внимание уделялось трудностям, связанным с недостаточной проработкой, дублированием и противоречиями законодательства, а также моральным старением применяемых документов по стандартизации.

За пилотом — будущее

Активное формирование Единого экономического пространства Российской Федерации, Республики Беларусь и Республики Казахстан в рамках Таможенного союза определяет необходимость проведения согласованной политики в сфере технического регулирования. Странами-участницами был проведен анализ по вопросам внедрения техрегламентов на предприятиях, выявивший ряд проблем, основной из которых является отсутствие единого подхода для их применения.

В России, как отмечает Президент Республики Татарстан Р. Минниханов в своем письме первому заместителю Председателя Правительства Российской Федерации И. Шувалову, разработка таких документов не предусмотрена. Учитывая важность и масштабность данной проблемы, необходимо принимать меры по формированию комплексной программы на федеральном уровне.

Принимая во внимание необходимость своевременного внедрения техрегламентов, Республика Татарстан была одобрена в качестве пилотного региона для осуществления поставленных задач. Базовой организацией для реализации проекта выступает ФГУ «Татарстанский центр стандартизации, метрологии и сертификации», в котором работают специалисты соответствующего уровня и имеется опыт проведения необходимых работ. В связи с этим выбор Казани в качестве площадки для проведения конференции по техническому регулированию стал наиболее обоснованным.

Инициатива руководства Республики, изложенная в программе «Формирование методологии внедрения технических регламентов в химической, нефтехимической и строительной отрасли на примере предприятий и организаций Республики Татарстан», активно приветствуется Российским союзом промышленников и предпринимателей.

Пилотная программа рассчитана на период 2011-2013 годы и представляет собой подробный перечень мероприятий, которые предстоит провести с целью форми рования и тиражирования постатейных Комментариев технических регламентов для их применения на предприятиях. Проект программы предусматривает привлечение к ее реализации научного и производственного потенциала Республики Татарстан и Российской Федерации, что позволит разработать методические указания, методики и программные средства для профессиональной переподготовки руководителей всех уровней. При успешной реализации данного проекта планируется распространение сформированной методологии по всем регионам России.

Директор ФГУ «Тест-Татарстан» В. Гогин рассказал присутствующим на конференции о деятельности предприятия. Компания проводит активную работу по подготовке предложений к проектам технических регламентов: за 2009_2011 годы был подготовлен и направлен ряд предложений и замечаний к 52 законопроектам. Механизм работы в данном случае таков:

— текст законопроекта направляется по электронной почте в адрес промышленных предприятий, органов по сертификации;

— замечания обобщаются и направляются в РСПП, Госсовет Республики Татарстан и Росстандарт.

Необходимость разработки методологии внедрения технических регламентов обусловлена реформированием системы аккредитации. В целях формирования единого экономического пространства в рамках Таможенного союза с 2009 года принимаются решения для проведения данной реформы. Напомним, что в конце 2009 года было подписано Соглашение о взаимном признании аккредитации органов сертификации (оценке/подтверждению соответствия) и испытательных лабораторий (центров), сформирована «Концепция формирования единой национальной системы аккредитации в Российской Федерации» (решение Правительства РФ от 12 октября 2010 года № 1760_р). В начале 2011 года Президент РФ подписал Указ «О единой национальной системе аккредитации» (№ 86 от 24 января 2011 года).

Данный указ создает в России Федеральную службу по аккредитации, на которую возлагаются функции по формированию единой национальной системы аккредитации и осуществлению контроля деятельности аккредитованных лиц. На Министерство экономического развития РФ возлагаются функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в ряде сфер аккредитаций:

— органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия (за исключением подтверждения соответствия оборонной продукции, поставляемой по государственному оборонному заказу или используемой в целях защиты сведений, составляющих государственную тайну):

— граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю;

— экспертов и экспертных организаций, привлекаемых федеральными органами исполнительной власти при осуществлении отдельных полномочий. Все мероприятия по реформированию системы аккредитации так или иначе конечной целью имеют создание порядка, при котором сертификаты по аккредитации будут иметь международное признание. Среди условий для взаимного признания результатов аккредитации можно выделить:

— взаимный/многосторонний деловой интерес (принятие и получение признаваемых отчетов по испытаниям и сертификатов для предоставления знака сертификации);

— одинаковая сфера деятельности органов по аккредитации и органов по оценке соответствия;

— у органов по оценке соответствия должна быть одинаковая квалификация персонала и технические возможности (наличие оборудование) для выполнения оценки соответствия;

— органы по оценке соответствия должны быть аккредитованы (ИСО/МЭК 17025, 17020, 17065);

— органу по аккредитации рекомендуется иметь членство в организации ILAC/IAF для международного признания;

— соглашение о взаимном признании;

— финансовое соглашение (оплата лицензий).

В своем выступлении В. Гогин критикует проект Федерального закона «Об аккредитации»: по его мнению, сфера деятельности закона не совпадает с требованиями, выдвинутыми в Указе Президента и описанными в ИСО 17011. Согласно требованиям ИСО, в качестве области аккредитации должны выступать испытания, инспекция, калибровка и сертификация систем менеджмента, персонала, продукции.

Федеральный закон в качестве области аккредитации предлагает оценку соответствия продукции, процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции, работ и услуг и других объектов. Также В. Гогин обращает внимание своих коллег на наличие в проекте Федерального закона такого института аккредитации как государственный контроль, существование которого противоречит принципу инспекционного контроля.

ФГУ «Тест-Татарстан» выдвигает свои предложения для внесения изменений в проект закона «Об аккредитации»: органы по сертификации должны иметь не менее 80% штатных экспертов по отношению к заявленной области аккредитации; собственную испытательную базу или наличие договоров на проведение испытаний продукции с аккредитованными лицами; испытательные лаборатории, в свою очередь, должны иметь, по мнению В. Гогина, не менее 80% собственного испытательного оборудования и не более 20% арендуемого оборудования и компетентный персонал со стажем работы в области проведения испытаний (измерений) не менее 3-х лет и др.

Стремление к единому знаменателю

Заместитель председателя Межотраслевого совета по техническому регулированию в строительстве Комитета Российского союза промышленников и предпринимателей, генеральный директор ООО «Межрегионэкспертстрой» В. Блинов в своем выступлении «Техническое регулирование и саморегулирование — взаимосвязанные элементы управления строительством» рассказал о тесной взаимосвязи целей технического регулирования и саморегулирования при обеспечении безопасности строительства.

Сравнительный анализ текстов нормативно-правовых актов: ФЗ № 184 «О техническом регулировании», ФЗ № 384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» и Градостроительного кодекса выявляет совпадение целей защиты жизни и здоровья граждан, обеспечения охраны окружающей среды и повышения качества строительства.

Документы по стандартизации в строительстве, по мнению г-на Блинова, призваны обеспечивать качество и научно-технический уровень объектов капитального строительства, организационно-технологические возможности строительного комплекса, при этом являясь «арбитражным фондом» и базой оценки соответствия.

В своем выступлении В. Блинов поднимал также актуальные вопросы перехода на технические регламенты Евразийского экономического сообщества. Этот переход, по мнению спикера, необходимо осуществлять таким образом, чтобы не допустить отмены ФЗ № 384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений» от 30 декабря 2009 года до создания полноценной межгосударственной доказательной базы, разрешив при этом использование национальных стандартов и сводов правил. Кроме того, ООО «Межрегионэкспертстрой» предлагает упорядочить требования технического регламента ЕврАзЭС и ТР ЕС 305/2001 и взамен ФЗ № 184 «О техническом регулировании» разработать федеральные законы «Об аккредитации», «Об оценке соответствия» и «О стандартизации».

Немало внимания участниками конференции было уделено проблемам, возникающим при внедрении технических регламентов. Подробное выступление на эту тему подготовил директор Федерального государственного учреждения «Тест-Татарстан» В. Гогин.

Единая система технического регулирования Таможенного союза будет способствовать свободному движению товаров и услуг и защите общего рынка от опасной продукции. Эти цели планируется достигнуть за счет установления и применения единых обязательных требований к продукции; единых правил проведения работ по оценке соответствия и порядка применения мер технического регулирования в отношении третьих стран. Система межгосударственных стандартов и процессы интеграции России в Таможенный союз требуют гармонизации межгосударственных стандартов с международными стандартами, которая на данный момент составляет всего 34% по РФ и 45% по СНГ. При этом большинство стандартов на продукцию, включенную в перечень Таможенного союза, приходится на Межгосударственные стандарты ГОСТ — в общей сложности 62%.

По состоянию на 1 апреля 2011 года принято 12 технических регламентов, вступивших в силу. В частности, это технический регламент о требованиях пожарной безопасности (Федеральный закон от 22 июля 2008 года № 123_ФЗ). Еще 11 технических регламентов остаются принятыми, но не вступившими в силу.

В последние годы бизнес активно привлекается к работам по стандартизации. Совместная работа воплощается в создании межотраслевых и отраслевых советов по стандартизации в различных сегментах промышленности. Межотраслевой совет по стандартизации в строительном комплексе успешно работает с октября 2006 года.

Ответственным секретарем Комитета Российского союза промышленников и предпринимателей по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия М. Шевелевым для обсуждения был поднят вопрос о роли промышленности в реформе системы технического регулирования. РСПП — это более 100 отраслевых и региональных объединений, представляющих ключевые секторы экономики. Он объединяет свыше 320 тысяч представителей промышленных, научных, финансовых и коммерческих организаций во всех регионах России. Предприятия-члены РСПП производят в совокупности более 60% внутреннего валового продукта России.

Реформа технического регулирования является масштабным проектом, в ходе которого подлежат реформированию несколько систем: аккредитации, сертификации, стандартизации, контроля и надзора, метрологии. В проведении реформы участвуют более 40 федеральных органов исполнительной власти, которые должны пересмотреть 90 законодательных актов, 800 ныне действующих постановлений Правительства Российской Федерации, 120 тысяч отраслевых нормативных документов. Система технического регулирования базируется на стандартах, которые являются основой производства и товарообмена во всех странах.

Несмотря на отличия между системами технического регулирования в разных регионах мира, все они, в конечном счете, имеют одну цель: определить какие стандарты являются обязательными, а какие — добровольного применения. При этом сам технический регламент — это только незначительная часть работы по техническому регулированию. Любой технический регламент должен подкрепляться комплектом стандартов и сводов правил, на формирование которых могут уходить годы.

На сегодняшний день большинство проектов технических регламентов не имеет межведомственного плана внедрения. В ходе выступления М. Шевелев привел данные, согласно которым темпы разработки и обновления национальных стандартов в России ниже необходимого уровня пересмотра стандартов в три раза. Крайне остро стоит вопрос о финансировании стандартизации. На примере данных о финансировании стандартизации в Германии, нетрудно заметить, что этот уровень в России на порядок ниже. Анализируя в качестве примера статистику по финансированию разработок стандартов на трубы, мы придем к следующему выводу: Росстандарт за анализируемый период с 2008 года осуществил 26 работ на сумму 2,2 млн рублей. За аналогичный период трубной промышленностью России было проведено 72 работы на сумму 24,3 млн рублей.

Первый заместитель председателя Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия А. Лоцманов в своем докладе привел данные о возрасте стандартов. Он обратил внимание на то, что средний срок обновления стандартов в США составляет 5 лет, в Германии и Японии — 4 года, а в нашей стране эта цифра варьируется от 10 до 12 лет. Средний возраст большинства межгосударственных стандартов 30-40 лет и после распада СССР многие из них не пересматривались.

В России ежегодно пересматривается лишь около одной тысячи стандартов, в то время как в Германии количество модернизируемых стандартов достигает 2,5 тысяч.

Одним из самых проблемных вопросов является вопрос применяемости стандартов. Если межгосударственные нормативы готовы к применению на практике, но они не являются согласованными с международными, то стандарты ISO на данном этапе к российской действительности неприменимы. Работа над согласованием стандартов и формированием общих требований ведется по многим направлениям и со временем данная сфера будет гармонизирована с мировой практикой.

Генеральный директор ОАО «Республиканский инженерно-технический центр» И. Ахметзянов представил свою часть пилотного проекта по формированию сборников нормативов цены конструктивистских решений (НЦКР). Г-н Ахметзянов обещает, что по новой системе определения стоимости строительства вся процедура документально будет занимать 25 страниц вместо 1358, как было ранее. Также она будет характеризоваться низкой трудоемкостью расчетов и проверки, а возможность искажения стоимости будет существенно ограничена.

Новая система нормирования полностью соответствует системам ценообразования в развитых странах:

— на стадии бюджетного планирования — нормативы цены строительства (аналог европейской структуры расходов по объекту);

— на стадии проектирования — нормативы цены конструктивных решений (аналог европейских стандартов стоимости отдельных конструктивных элементов);

— на стадии строительства и расчетов за выполненные работы — расчеты по установленным в контактах ценам конструктивных решений (аналог норм по технологиям производителей).

В качестве возможных результатов совершенствования системы ценообразования в строительстве до 2015 года специалисты выделяют экономию бюджетных средств за счет внедрения экономичных конструктивных решений и современных информационных технологий управления стоимостью строительства, а также сокращение сроков реализации инвестиционных проектов за счет использования эффективных экономических методов планирования и управления строительством. Но для достижения этих целей существует необходимость создать единую базу данных результатов проектирования и инженерных изысканий по объектам, финансируемым с привлечением средств бюджета Российской Федерации, что в свою очередь, позволит проводить сопоставительный анализ проектных решений и выявлять наиболее экономически эффективные конструктивные из них. Также разработана инициатива по созданию централизованного информационного банка данных о стоимости строительных материалов, изделий, конструкций и оборудования, что позволит в дальнейшем оптимизировать затраты на закупку строительных ресурсов.

Настрой на НОСТРОЙ

Директор департамента технического регулирования Национального объединения строителей (НОСТРОЙ) С. Пугачев рассказал о работах, проводимых объединением в области технического регулирования. Основные задачи, стоящие перед Национальным объединением строителей, заключаются в разработке системы стандартов саморегулируемых организаций в строительстве, создании системы подтверждения соответствия продукции, работ и услуг в строительстве, определении приоритетных направлений актуализации действующих нормативных документов и их гармонизации с международными, в т.ч. региональными, и зарубежными.

НОСТРОЙ вносит следующие замечания по проекту Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации. Специалисты объединения считают, что проект Соглашения не учитывает особенностей технического регулирования в области строительства. В результате выражения озабоченности этим вопросом, высказанной в письме Президента НОСТРОЙ Е. Басина в Правительство РФ, ратификация Соглашения приостановлена в соответствии с Протоколом № 1 от 15 февраля 2011 года заседания подкомиссии по техническому регулированию Правительственной комиссии по экономическому развитию и интеграции.

В соответствии с Уставом НОСТРОЙ должны быть обеспечены поддержка и стимулирование инновационной активности, содействие внедрению новейших достижений науки и техники, отечественного и мирового опыта в сфере строительства. Программа стандартизации НОСТРОЙ предусматривает разработку стандартов и рекомендаций, обеспечивающих применение, в т.ч. инновационных технологий в сборно-монолитных железобетонных конструкциях; инновационных материалов (неметаллических композитных) в строительных бетонных и геотехнических конструкциях; научно-исследовательскую работу по формированию концепции и программы стандартизации в области энергосбережения и повышения энергетической эффективности зданий и сооружений.

По поручению Правительства Российской Федерации от 16 июня 2010 года о включении Еврокодов на альтернативной основе в доказательную базу «Технического регламента о безопасности зданий и сооружений» НОСТРОЙ осуществил анализ существующих фондов международных и региональных стандартов (сводов правил) в области строительства; опыта внедрения Еврокодов в ЕС и опыта гармонизации систем технического нормирования в области строительства в странах Таможенного союза.

НОСТРОЙ предложило Комплексную программу, которая предусматривает «пакетную» разработку национальных стандартов (сводов правил) и актуализацию СНиПов с учетом европейских стандартов, практическую апробацию (исследования, испытания) разработанных стандартов с национальными приложениями, отработку программного обеспечения, применяемого при проведении изыскательских и проектных работ, обучение работников государственной и негосударственной экспертизы, органов надзора, персонала изыскательских, проектных и строительных организаций.

На совместном заседании Президиума коллегии Минрегиона России и Общественного Совета при Минрегионе России 2 декабря 2010 года программа была одобрена.

В свою очередь г-н Гогин предостерегает от слепого копирования Еврокодов, настаивая на том, что такая интеграция нормативной базы может привести к новым проблемам. Система Еврокодов не учитывает особенностей российской действительности, а именно таких фактов, как например: часть территории России — это владения вечной мерзлоты; 40% грунтов в Российской Федерации — слабые и специфические; 80% городов в России являются затопляемыми и подтопляемыми и многие другие географические, сейсмологические и температурные особенности.

В феврале 2011 года Национальным объединением строителей была зарегистрирована Система добровольной оценки соответствия. Добровольная оценка соответствия НОСТРОЙ проводится в следующих областях сертификации: на соответствие параметрам технических регламентов, стандартов, правил и норм; по рейтинговой оценке параметров устойчивости среды обитания («зеленое строительство»); по параметрам энергоэффективности и по параметрам наилучших доступных технологий.

Итоги

По результатам конференции принято следующее решение. Для повышения практической эффективности законодательной базы, и, как следствие, безопасности и качества объектов капитального строительства конференция считает необходимым:

1. Просить Правительство РФ:

— внести изменения в проект Соглашения о единых принципах и правилах технического регулирования в странах ТС от 18 ноября 2010 года в части исключения зданий и сооружений из сферы регулирования указанного Соглашения, предусмотрев одновременно разработку специального Соглашения об основах гармонизации технических регламентов в области строительства в государствах-членах Таможенного союза.

2. Просить Минрегион России совместно с Национальными объединениями СРО:

— ускорить обновление нормативной базы строительства и разработку сводов правил и национальных стандартов, применяемых в качестве доказательной базы Федерального закона от 30 декабря 2009 года № 384 «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»;

— разработать (актуализировать) национальные стандарты и своды правил на основе требований международных и европейских стандартов с учетом национальных особенностей Российской Федерации;

— рассмотреть возможность создания механизма оперативного учета замечаний организаций строительной отрасли с целью внесения изменений в принятые технические регламенты, вызванные необходимостью устранения технических ошибок или введения новых требований;

— поддержать предложения Национального объединения строителей по уточнению Федерального закона от 21 июля 2005 года № 94_ФЗ в части обязательного проведения предквалификации, законодательного определения понятия «демпинг» и размещения заказов (при бюджетном финансировании) на изыскательские, проектные и строительные работы только в форме конкурсов;

— организовать мониторинг возникающих проблем при использовании нормативных документов и оказание оперативной помощи строительным организациям.

3. Рекомендовать Национальным объединениям СРО рассмотреть целесообразность подготовки предложений в Правительство Российской Федерации и Государственную Думу ФС РФ по корректировке законодательства о саморегулируемых организациях, направленных на:

— повышение профессионализма руководителей СРО, а также их ответственности за выдаваемые допуска к работам, влияющим на безопасность объектов капитального строительства;

— недопущение профанации института саморегулирования и коммерциализации деятельности отдельных саморегулируемых организаций и их членов.

4. Направить в федеральные органы исполнительной власти для использования при разработке нормативно-правовых актов и документов по стандартизации предложения участников конференции согласно приложению.

5. Организациям строительного сообщества, саморегулируемым организациям принять активное участие в разработке стандартов Национального объединения строителей и стандартов саморегулируемых организаций (с учетом содержания нормативных документов, действовавших до вступления в силу Федерального закона от 30 декабря 2011 года № 384_ФЗ " Технический регламент «О безопасности зданий и сооружений») с последующим их переводом в национальные стандарты и своды правил.

Татьяна СЕЛИВАНОВА