От опасных технических регламентов к отраслевым правилам безопасности

Владимир НЕЙМАН, заместитель генерального директора ООО «ДИАМЕХ 2000» по качеству и сертификации, к.т.н.

В процессе создания системы технического регулирования Таможенного союза и Единого экономического пространства незаслуженно игнорируются отраслевые правила безопасности. Эксперт считает: с 2004 года этот ряд документов не пополнялся актуальной информацией о достижениях в сфере технологий безопасности, поэтому на сегодняшний день мы имеем факт массового появления опасного оборудования в ряде отраслей промышленности и рост числа аварийных ситуаций.

Одной из существенных задач, которую на данном этапе решают страны-участницы Таможенного союза, является создание системы технического регулирования Таможенного союза и Единого экономического пространства на основе единой базы технических регламентов. Говоря о создании единой нормативной базы в области технического регулирования нельзя не упомянуть еще один класс нормативных документов, хорошо известный странам-участникам Таможенного союза, но который не фигурирует в обсуждениях. Речь идет об отраслевых правилах безопасности (ОПБ). Достоинство этих документов (а их несколько сотен и работа над ними заморожена в РФ с 2003 года) состоит в том, что они содержат комплексный набор требований по обеспечению безопасности как технологических зон, так и технических устройств, применяемых в этих зонах.

ОПБ на протяжении десятилетий объединяли усилия специалистов стран бывшего СССР и по этой причине могут служить реально существующим заделом для создания эффективной единой нормативной базы. Так, в свое время, правила безопасности для угольной промышленности разрабатывались рабочей группой ведущих и признанных специалистов отрасли, представляющих работников органов Госгортехнадзора СССР, угольных шахт, акционерных обществ, отраслевых научно-исследовательских, проектных и проектно-конструкторских институтов России, Украины, Казахстана.

Каждая новая редакция правил была составлена с учетом положений предыдущей, но содержала изменения и дополнения, направленные на повышение безопасности работ. Ключевая роль в актуализации упомянутых правил безопасности отводилась прикладным научно-исследовательским институтам, работавшим на отрасль: МакНИИ (основан в 1927 году), ВостНИИ (в 1960 году), ВНИИВЭ (в 1959 году) и др. Знания, полученные за многие годы исследований, составляли основу нормативных документов, действовавших в отрасли.

Правила безопасности были руководящим и, одновременно, обязательным для исполнения документом для работников министерства, включая министра угольной промышленности, производственных объединений по добыче угля, заводов-изготовителей оборудования для угольных шахт, органов надзора всех уровней, шахтеров, образовательной базой студентов вузов и профессионально-технических училищ. В конечном итоге обеспечивался высокий уровень безопасности работ в угольной промышленности.

Таким образом, мы имеем положительный опыт и сегодня достойный тиражирования. Недавняя авария на шахте «Распадская» в очередной раз заставляет вспомнить об этом. Увы, но именно сегодня тиражирования не наблюдается. Плановые сроки пересмотра ОПБ истекли в 2008 году. А это означает, что на протяжении последних семи лет эти важнейшие для обеспечения промышленной безопасности страны документы не дополнялись сведениями о современных технологиях безопасности, не актуализировались многочисленные технологические инструкции, нормативы по безопасности, не разрабатывались варианты типовых решений по обеспечению безопасности применения основного и вспомогательного оборудования и т.п.

Вспомнить об этом классе документов заставляют недостатки, от которых не свободны принимаемые сегодня технические регламенты.

Так, недавно принятый технический регламент «О безопасности машин и оборудования», фактически построенный на использовании принципов «Нового подхода», не содержит, например, требований по защите машин от разрушений под воздействием повышенной вибрации. Требования по электромагнитной совместимости и взрывозащищенности машин определяются другими техническими регламентами. Используемая концепция построения технических регламентов не нацеливает на реализацию комплексного подхода к обеспечению безопасности продукции, а предопределяет изолированную оценку отдельных ее свойств без учета влияния суммы реальных производственных факторов.

Представим себе, к примеру, очистной забой угольной шахты. В крайне стесненном энергонасыщенном взрывоопасном пространстве сосредоточены сложнейший угольный комбайн, конвейер, энергопоезд с набором сложных магнитных станций и пускателей, маслостанции, насосы и магистрали орошения, системы газовой защиты, связи, передачи данных, освещения, предотвращения распространения взрыва, пожаротушения, цепи управления механизмами, средства измерений, индивидуальные средства освещения, связи, газовой сигнализации и многое другое. Функциональная безопасность такого комплекса не может быть обеспечена путем реализации и подтверждения соответствия его составных частей требованиям разрозненных не увязанных между собой технических регламентов. Задача решается только при системном учете и оптимизации, как правило, взаимоисключающих требований по обеспечению безопасности самих шахтеров, работоспособности оборудования, эффективности угледобычи, взрывобезопасности и пожаробезопасности рабочей зоны, взрывозащищенности, электромагнитной совместимости и электробезопасности основного оборудования и разнообразных технических средств и многих других факторов.

Не менее сложные комплексы имеются на других участках угольных шахт, например, в проходческих забоях, а также в производственных зонах предприятий химической, нефтяной, нефтехимической, нефтеперерабатывающей, газовой, металлургической промышленности, в хранении и переработке зерна и многих других отраслях.

Давно известно, что раздельная оценка составных частей единого целого без учета взаимных влияний всех сопутствующих компонентов и факторов является абсолютно недостоверной и потому бессмысленна. Кроме того, область применения технического регламента «О безопасности машин и оборудования» необыкновенно широка.

Она охватывает перечень машин и оборудования от турбин электростанций (в том числе таких, какие установлены на Саяно-Шушенской ГЭС), взрывозащищенных угольных комбайнов, турбин самолетных двигателей и других сложнейших устройств до гаражного оборудования автотранспортных предприятий, козловых кранов, резцов, фрез, цепей и отверток.

Очевидно, что в одном кратком документе невозможно изложить содержательные требования по обеспечению безопасных свойств такого широкого спектра продукции, тем более применяемой не самостоятельно, а в составе разнообразных сложных производственных комплексов.

Приведенные в регламентах обобщенные требования и стандартные классификации не позволяют научить даже высококвалифицированных в своей основной области разработчиков и проектировщиков грамотному учету рисков, связанных с обеспечением безопасности продукции. ФЗ «О техническом регулировании», призванный стать защитным барьером от выхода на рынок опасной продукции, тем не менее, способствует ее появлению, т.к. разрешает таким неподготовленным изготовителям осуществлять обязательное подтверждение соответствия на основе собственных доказательств (либо на основе собственных доказательств с участием третьей стороны). Таким образом, декларирование в технических регламентах принципов защиты жизни, здоровья граждан и общества от опасных явлений не имеет реального подкрепления.

Документы второго уровня — стандарты, призванные стать доказательной базой технических регламентов, также не могут служить удовлетворительным условием для оценки и обеспечения безопасности продукции. Как и технические регламенты, они не привязаны к реальным производственным условиям, не содержат рецептов решения многочисленных конкретных задач промышленной безопасности, нередко имеют крайне низкое качество. Положение осложняет декларируемый в ФЗ «О техническом регулировании» принцип обязательного подтверждения соответствия на основе добровольного применения стандартов (обязательная добровольность). Он не только противоречит элементарной логике, но и снимает ответственность с разработчиков технических регламентов за содержательный учет рисков, перекладывая ее на неподготовленных изготовителей. Тем не менее, данный принцип реализован в распоряжениях Правительства, приказах Ростехрегулирования и технических регламентах, например, в техническом регламенте «О безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах» (статья 62).

Принцип обязательного подтверждения соответствия на основе добровольного применения стандартов — ключевая особенность ФЗ «О техническом регулировании», несущая серьезную угрозу национальной безопасности. Он представляет собой фактически призыв к игнорированию закономерностей по обеспечению безопасности продукции, которые десятилетиями устанавливались исследователями разных стран и зафиксированы в общедоступных документах — стандартах. Вместо них предлагается руководствоваться неполным набором качественных требований, приведенных в технических регламентах.

Кроме того, данный принцип предопределяет перевод поиска путей выхода на рынок из плоскости публичного обсуждения вопросов обеспечения безопасности в плоскость закрытых и бесконтрольных для всего профессионального сообщества договоренностей узкого круга лиц, мощному всплеску коррупции и наводнению промышленности опасной продукцией. Позиционируемый как способ снижения административных барьеров для производителей продукции, принцип добровольного применения стандартов на деле подменяет снижение административных барьеров полной отменой барьеров безопасности.

Очевидно, что в сложившихся условиях разработчики, проектировщики, изготовители, пользователи продукции, органы по оценке соответствия, органы надзора не имеют четко сформулированных требований по обеспечению безопасности конкретных видов продукции в реальных производственных условиях, нередко ошибочно трактуют положения стандартов, действуют разрозненно, что повышает вероятность развития аварийных ситуаций при эксплуатации опасных производственных объектов. Если сюда добавить огромное количество посредников, имеющих непонятный статус и готовых выдавать в кратчайшие сроки любые сертификаты, свидетельства и Разрешения на любой вид продукции, постоянно снижающееся качество сертификации, многочисленные несоответствия на уроне нормативно-технических документов, становится понятным, какое необъятное поле для произвольных толкований открывается перед всеми участниками процесса.

Данная ситуация исключает любую возможность проведения модернизации промышленности. В вопросах оценки безопасности продукции в условиях опасных производственных объектов нельзя полагаться на доказательства изготовителя, оценки случайных экспертов и даже оценки органов по сертификации отдельных свойств и видов продукции. Давать экспертную оценку техническим устройствам, применяемым на опасных производственных объектах, должны высококвалифицированные специалисты с достаточным опытом, несущие ответственность за качество своей работы перед государством и сосредоточенные, главным образом, в отраслевых НИИ по безопасности. Только в таких структурах возможно комплексное решение вопросов обеспечения промышленной безопасности отраслевых объектов.

Кроме того, техническим регламентам был придан непомерно высокий статус федеральных законов и постановлений правительства, в силу чего они не поддаются оперативной актуализации. Отсутствие потребности в актуализации знаний, По-существу, закрепленное ФЗ «О техническом регулировании», отменило спрос на достижения отечественной прикладной науки, услуги квалифицированных ученых и инженеров, что привело к невероятному количеству ошибок и несоответствий в технических регламентах и сопутствующих нормативных документах.

Трудности, с которыми встретилась Россия, могут возникнуть и у начавшего работу Таможенного союза России, Казахстана и Белоруссии, т.к. перевод национальных технических регламентов на наднациональный уровень не может отменить недостатки и слабости, присущие этим документам.

Решение проблемы видится в том, чтобы из сферы технического регулирования, охватывающей все виды продукции, выделить технические устройства, применяемые на опасных производственных объектах, и в выделенной сфере отказаться от технических регламентов, сделав выбор в пользу совершенствования ОПБ.

Вероятнее всего, трудности в развитии реформы технического регулирования являются следствием не вполне продуманного копирования европейского опыта.

Технические регламенты, в отличие от ОПБ, являются «неживыми» документами, не имеющими привязки к производству. Устранение барьеров в международной торговле на основе такой нормативной базы превращается в опасный лозунг для всех участников рынка, т.к. таит в себе многочисленные аварийные угрозы проявления неучтенных рисков. Для России и участников Таможенного союза жизненно важно вернуться к непрерывной ответственной работе над совершенствованием ОПБ, развитию прикладной науки, возможно, в том числе, путем создания наднациональных отраслевых НИИ. Иначе в выделенной сфере регулирования неизбежна деградация интеллектуального потенциала, утрата своего лица и партнерских отношений с остальным миром, рост аварийности в промышленности.

Свободному движению товаров и услуг — да, но на осмысленной, грамотной и эффективной нормативной основе.