Реформа технического регулирования: партия экспертов

20 апреля в Москве в рамках Недели российского бизнеса состоялась конференция «Создание системы технического регулирования Таможенного союза и Единого экономического пространства». По инициативе Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия на повестку дня был поставлен вопрос об участии экспертного сообщества предпринимателей в разработке и утверждении правовых документов для национального и межгосударственного пользования. Единогласное мнение по наболевшей теме будет способствовать выработке целостной, консолидированной позиции как на уровне каждой конкретной отрасли промышленности в отношении конкретного документа, так и на национальном Уровне.

На конференции собрались более 250 представителей федеральных органов исполнительной и законодательной власти, общественных объединений бизнеса, крупнейших компаний, ведущие специалисты в сфере технического регулирования и стандартизации стран-участниц Таможенного союза. Открывая заседания, президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин подчеркнул, что проведение конференции решено было совместить с работой Белорусско-Казахстанско-Российского бизнес-диалога и Международного координационного совета объединений работодателей и предпринимателей по той причине, что гармонизация системы технического регулирования, в широком смысле, дает возможности отрабатывать многие интеграционные технологии, что является одной из финальных целей реформы технического регулирования в России: гармонизация законодательства трех стран-членов нашего ТС с европейским законодательством — это один из приоритетов, о котором следует помнить уже на данном этапе.

В сообщениях докладчиков отмечалось, что реформа технического регулирования идет бодрым темпом:

2010-2011 годы показали очень большой рывок в результативности как по набору обсуждаемых тем, так и по количеству разработанных технических регламентов и стандартов. Согласно утвержденному плану, Россия, Белоруссия и Казахстан поделили разработку запланированных 47 новых технических регламентов между собой: 25 тем взяла Российская Федерация, 9 — Республика Беларусь, 13 — Республика Казахстан. Знаковым этапом в разработке нормативной базы для формирования зоны свободной торговли стало создание единого знака евразийского соответствия. В настоящее время и сейчас осуществляется активная работа по закреплению его правоприменения. По общему мнению, опыт работы над техрегламентами и стандартами уже накоплен в таком количестве, что позволяет размышлять о возможностях ее улучшения. Осмыслению успехов и недостатков сложившейся системы и были в основном посвящены доклады спикеров.

В них можно выделить две магистральные темы, звучащие так или иначе практически унисоном в сообщениях экспертов: первая — это необходимость привлечения бизнес-сообщества не только к обсуждению, но и к разработке нормативных документов, вторая — активное обновление базы стандартов, обеспечивающих подтверждение соответствия технических регламентов по пути опережающей стандартизации (то есть приоритетная разработка межгосударственных стандартов, переходящих впоследствии в разряд национальных).

Не надо изобретать велосипед

Общую канву дискуссии задал президент Российского союза промышленников и предпринимателей Александр Шохин. Он обозначил, что в настоящий момент активно и целенаправленно ведется работа по созданию системы технического регулирования Таможенного союза, общественное обсуждение технических регламентов, стандартов, сводов правил, являющихся их доказательной базой.

Три страны приступили к созданию единой системы технического регулирования, что является одним из обязательных условий формирования единого экономического пространства.

«В настоящее время создание системы технического регулирования ведется по трем основным направлениям, — пояснил г-н Шохин. — Первое — разработка, согласование, утверждение единых технических регламентов, введение их в действие и работа по их практическому применению. Второе — это формирование единого фонда межгосударственных стандартов и сводов правил, являющихся доказательной базой технических регламентов.

И третье — сближение систем аккредитации в области оценки соответствия в РФ, Казахстане и Беларуси». Председатель РСПП прямо заявил, что участие бизнеса в процессе технического регулирования является важнейшим условием успешной реализации соглашения «О единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларуси, Республике Казахстан и РФ». По его мнению, за ведущими предпринимательскими объединениями необходимо закрепить функцию координации по взаимодействию бизнеса с ведущими государственными и наднациональными органами в ТС и в рамках единого экономического пространства, которые будут обязаны консолидировать позицию как национального бизнеса, так и позиции внутри своего сообщества, чтобы выходить с единой согласованной позицией на государственный и межнациональный уровень.

«Изобретать велосипед не надо, — заявил г-н Шохин. — К моменту ликвидации в национальной российской компетенции была создана очень эффективная система, состоящая из разработки промышленных регламентов, участия промышленности и публичного обсуждения регламентов и стандартов. Ее лучшие практики необходимо использовать в текущей работе».

В русле этой идеи по инициативе РСПП комиссией Таможенного союза было утверждено положение о порядке разработки принятия и внесения изменений и отмены технических регламентов. Аналогичный документ готовится и в РФ, но оба положения предусматривают участие в разработке и утверждении технических регламентов только федеральных органов исполнительной власти. Опыт же показал, что эта система может и должна быть решена более эффективно. Участие бизнеса в разработке проектов технических регламентов может идти по следующим направлениям:

  • активное участие в работе технических комитетов по стандартизации и обеспечению взаимодействия с органами по стандартизации;
  • формирование консолидированной позиции бизнеса по сближению систем аккредитации в области оценки соответствия;
  • поиск и отработка новых механизмов взаимодействия с комиссией Таможенного союза и государственными органами власти в совместной работе по созданию единой системы технического регулирования в странах-участницах ТС;
  • активное вовлечение в работу по экспертизе технических регламентов, подготовке межгосударственных стандартов специалистов и экспертов от промышленности.

Технические регламенты Таможенного союза — замена национальным нормам

Доклад Заместителя министра промышленности и торговли РФ Владимира Саламатова «Техническое регулирование — инструмент интеграции» тезисно обозначил схему, по которой развивается создание единых технических регламентов и единых стандартов Таможенного союза. Техническое регулирование как система обеспечения обращения на рынке безопасной и качественной продукции строится на нескольких уровнях: технические регламенты, стандарты, аккредитация органов по сертификации испытательных лабораторий, подтверждение соответствия и метрологическое обеспечение. Государство с бизнесом поделили между собой эти функции. Есть достаточно большая часть, так называемая, регулируемая сфера технического регулирования, где государство обеспечивает установление обязательных требований к продукции. В частности, оно организует допуск товаров на рынок через систему аккредитации, систему государственного контроля, надзора, а также определяет ответственность. Поэтому роль государства на всем пути следования продукции от производителя до конкретного потребителя весьма существенна.

Сегодня большая часть функций перешла на уровень наднационального и межгосударственного органа — Комиссию Таможенного союза. В частности, это координация в области технического регулирования, принятие технических регламентов, установление норм и правил этой координации. В то же время основная часть всех элементов технического регулирования остается на национальномуровне. Поэтому Владимир Саламатов особое внимание уделил единой системе технического регулирования ТС, которую еще предстоит выстроить (см. рис. 1).

Эта работа должна вестись и ведется в соответствии с принципами и правилами, которые сегодня устанавливаются в мире, а технические регламенты гармонизируются в соответствии с моделью, которая была принята в рамках договора Таможенного и Европейского союзов, с учетом особенностей экономического, социального, географического и других параметров стран-участниц ТС. Базой для подтверждения соответствия в приоритетном плане являются международные и региональные стандарты. Одновременно с этим сертификаты, которые выдаются для подтверждения соответствия продукции в рамках технических регламентов ТС или в рамках переходного периода в союзе, необходимо признавать и на национальном уровне.

Зона свободной торговли за пределами ТС

Г-н Саламатов прокомментировал пути выполнения задачи, поставленной председателем Правительства

Владимиром Путиным, заключающейся в обеспечении формирования зоны свободной торговли от Петропавловска-Камчатского до Лиссабона. Для ее реализации необходимо решить, как поступать с нормами безопасности и порядком допуска продукции на рынок. Один из вариантов, который сегодня рассматривают компетентные органы, связан с возможностью имплементации технических регламентов РФ в национальное законодательство стран СНГ, участвующих и не участвующих в ЕврАзЭС. Эта работа потребует очень большого юридического и технического оформления, но именно такая модель развития отвечает всем требованиям. Легитимное основание, гарантирующее работоспособности модели, состоит в том, что технические регламенты ТС, по задумке, содержат полный, исчерпывающий перечень требований прямого действия, не имеют отсылок к нормативно-правовым актам Таможенного союза или национальным. Таким образом, их можно переносить на все русскоязычные страны даже без технического перевода. Одновременно выбор региональных стандартов в рамках СНГ позволяет использовать базу стандартов для решения данной задачи. При всех случаях система технического регулирования формируется, в первую очередь, путем создания документов, содержащих обязательные требования к продукции, которые обеспечивают ее безопасность.

Горизонтальная интеграция

В своем докладе «Роль промышленности в формировании системы технического регулирования Таможенного союза» первый заместитель Председателя Комитета РСПП по техническому регулированию, стандартизации и оценке соответствия Андрей Лоцманов отметил успехи интегрированного бизнес-сообщества.

Именно работа по принципу создания межотраслевых советов, принятая к исполнению в РСПП, позволяет эффективным образом организовать процесс по обновлению фондов стандартов в целом ряде отраслей. Особенно успешно идет процесс в нефтегазовом комплексе, строительстве, химической промышленности, металлургии. «Там, где созданы межотраслевые советы, есть реальные и эффективные результаты и обновления национальных стандартов, и активного действенного участия российских специалистов в разработке международных стандартов, за которыми, безусловно, будущее», — отметил г-н Лоцманов.

Зампредседателя поделился впечатляющими цифрами: например, на финансирование разработки стандартов трубные корпорации потратили 24 млн рублей за последние годы, взяв у государства 2,5 млн рублей. Вклад компаний нефтегазового комплекса в обновление профильных стандартов оценивается примерно в 120 млн рублей. В железнодорожной отрасли также была проделана огромная работа: для того чтобы запустить в движение «Сапсан», железнодорожники гармонизировали 60 международных стандартов.

По оценке г-на Лоцманова, именно совместная с Росстандартом работа промышленных кругов позволила существенно улучшить ситуацию с обновлением национального фонда стандартов за последние 5-6 лет. Это дает основание предложить партнерам и по ТС, и по ЕврАзЭС, и по СНГ в целом взять за основу межгосударственных стандартов именно обновленные стандарты РФ.

Несмотря на такие успехи, появляется момент, который требует очень внимательного рассмотрения: наряду с тем, что сегодня существует механизм общественного обсуждения проектов регламентов, отсутствует механизм учета этого мнения при дальнейшей процедуре прохождения регламентов. По мнению г-на Лоцманова, профессиональные круги должны сопровождать регламент на всех его стадиях до конечного утверждения.

Бизнес: контролер или партнер

Не оспаривая важность интенсификации участия бизнес-сообщества во всех этапах работы с нормативными документами Таможенного союза (от разработки до принятия), Андрей Лоцманов вместе с тем задается вопросом о структурной роли бизнеса в этом процессе. Он приводит цитату председателя Правительства Владимира Путина о том, что в ввиду предстоящей сложной работы создания техрегламентов для стран «тройки» бизнесу предстоит выступить своеобразным контролером бюрократии. «Мы не претендуем на роль контролера, мы хотим быть полноправным участником процесса разработки согласований и утверждения регламентов на всех стадиях в качестве партнера.

То есть больше, чем контролера, — расставил акценты г-н Лоцманов. — Понятно, что Таможенный союз нужен нам как воздух. Понятно, что нам необходимо единое общее сильное государство. Но при этом мы не можем допустить, чтобы технические регламенты после их утверждения остановили наш бизнес, или стали новыми барьерами, или потребовали устранения допущенных ошибок».

Поэтому интенсивное сотрудничество, налаженное в рамках промышленных объединений трех стран (Конфедерация промышленников и предпринимателей Республики Беларусь, национальная экономическая палата «Союз «Атамекен» Казахстана, и Российский союз промышленников и предпринимателей), дает высокие шансы на создание требуемой единой консолидированной позиции бизнеса в рамках Таможенного союза.

Упреждающая стандартизация — прогрессивное решение

Доклад руководителя Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии Григория Элькина «Роль стандартизации в создании системы технического регулирования Таможенного Союза и единого экономического пространства» развивает центральный тезис о том, что в рамках Таможенного союза стандартами, которые используются для подтверждения соответствия продукции требованиям технических регламентов, в силу многих причин должны быть межгосударственные стандарты. В итоге это будет способствовать снижению барьеров по продвижению продукции РФ в другие страны СНГ и в целом существенно упростит процесс разработки стандартов.

Исследование общего фонда межгосударственных стандартов показало, что он фактически являет собой наследство Советского Союза: средний возраст стандартов в фонде 25 лет. Однако отмечается, что в основном он охватывает все направления производственной деятельности. В абсолютных величинах фонда исчисляется 25 тыс. стандартов. И только четверть из них находится в актуальном состоянии — три четверти необходимо обновлять (см. рис 2).

Уже в течение первых месяцев 2011 года произошел заметный всплеск в динамике разработки межгосударственных стандартов, что напрямую связывается с активностью Таможенного союза. В РФ выделяются специальные бюджеты на перевод национальных стандартов в статус межгосударственных. Григорий Элькин призвал коллег по Таможенному союзу следовать той же логике и активизировать эту работу. Он подчеркнул, что такое направление диктует нам мировая тенденция: все современные органы по стандартизации, в первую очередь, работают на международную стандартизацию, т.е. они делают упреждающую стандартизацию, чтобы продвигать свою продукцию. Упреждающая стандартизация в рамках СНГ фактически означает лоббирование интересов промышленности для всех стран Таможенного союза.

Г-н Элькин призвал участников конференции более активно подталкивать национальные органы, которые бы более эффективно работали на поле межгосударственной стандартизации.

Принятые на межгосударственном уровне стандарты впоследствии, соответственно, следует принимать как национальные стандарты. Тогда на пространстве СНГ будут созданы предпосылки для легкого перехода к единой системе единого технического регулирования, что в перспективе облегчит сближение и гармонизацию с системой европейских стандартов.

По итогам конференции был подготовлен проект резолюции, в которой участники выразили согласие, а также обратились к главным органам Таможенного союза и национальным органам власти Республик Беларуси, Казахстана и РФ с предложением шире использовать возможности экспертного сообщества промышленников при разработке и утверждении проектов технических регламентов Таможенного союза, формировании единой базы межгосударственных стандартов, сближении систем аккредитации трех стран.